基于国土空间规划体系的建设用地跨区域利用

第1章　城市化发展趋势对建设用地空间转换提出了新的要求 1.1　我国城市化现状及未来土地需求 中华人民共和国成立以来，我国的城市化建设取得了巨大突破，经历了从曲折发展到高速发展的过程，积累了丰富的经验。由2021年《中国统计年鉴》可知，1949年，我国城市化率只有10.64%；1960年上升到19.75%；1960～1975年城市化率有所降低，基本维持在17%左右[1]，改革开放则加速了我国城市化进程，在此期间，我国城市化迅速发展，城市化率逐步提高，1978年城市化率为17.92%，2000年城市化率为36.22%，到2020年达到63.89%，而欧美发达国家的城镇化率大多在80%以上。随着我国城市化进程加快，常住人口城市化率也大幅度提高。可以预见，未来我国城市化进程中，城市化率仍将快速增长，且将进行高质量城市化建设发展。 1.1.1　我国城市化发展现状 中华人民共和国成立以来，我国城市化迅速发展，突出表现为城市数量的迅速增加、城市群形态出现、城市人口的快速增长及城市土地面积的不断扩大。 1.城市数量增加和城市群人口聚集 中华人民共和国成立之初只有132个城市，到1980年改革开放之初有223个城市，2000年增加至663个城市，截至2020年我国城市数量已达到687个，随着城市数量的迅速增加，我国的城市化水平不断提高。同时，我国大城市数量也在增加，地级及以上城市由1978年的111个增加到2019年的297个。其中，人口100万人以上的城市在1949年仅有10个，而到2005年增加至113个，截至2019年达到162个。截至2019年末人口为400万人以上的地级及以上城市由2005年的13个增加至20个。以上数据可以很好地阐述我国城市规模不断扩大，城市实力不断提升的现状。城市对一个国家的高速发展承担至关重要的角色，作为经济的主要产出对象，城市规模越大，能级越高，代表的国家实力越强。 与此同时，我国还有着数量庞大的小城镇，2016年共有城镇20883个，其中有56个镇区人口在20万人以上，267个镇区人口为10万～20万人，1128个镇区人口在5万人以上，这些小城镇以国外的一些标准来看，也可以称为小城市。例如，美国伊利诺伊州规定人口须至少有1000人，面积须不小于，才可以申请设立城市；印第安纳州规定了*低的五等城市至少要2000人，才可以申请设立城市，2000人以下为小城镇。加拿大的设市标准在不同省份不同地区有所不同，如安大略省的设市人数*低为1000人，而艾伯塔省*低仅为100人。 城市群是城市发展到成熟阶段的一项重要特征，一般指的是在特定的范围内，以一个特大城市为核心，三个及以上城市为构成单位，共同构成一个相对完整的城市集合体。随着经济全球化的发展，城市群成为国家参与经济全球化的主要竞争力，从独立的城市个体转变为以核心城市为中心的城市群之间的竞争。国家在“十一五”“十二五”两个五年规划中提出要把城市群作为推进新型城镇化的主体形态，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出要以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇发展[2]。可以说在我国未来的城市化进程中，城市群占据至关重要的位置，19个城市群地区以1/4的土地面积集聚了全国约3/4的人口。按照“十三五”规划中定义的城市群的范围计算，目前我国规划的19个城市群城镇人口占全国总人口的78%，从1982年19个城市群7.1亿的常住人口上升至2018年10.5亿的常住人口，可以看出城市群已经成为我国人口聚集的主要形式，城市群成为我国发展模式中的主要形态。在人口数量上，有5个城市群人口数量过亿，其中长三角人口数为1.5亿人，京津冀为1.1亿人，成渝为1.0亿人，长江中游为1.3亿人，山东半岛为1.0亿人，其余城市群具体人口数量见表1-1。 城市群的新增人口数从南方和北方均衡转变为南方加速北方降速，表现出“南进北退”的形势。2010～2015年，城市群之间的人口增长表现为南方和北方均衡的形势，南方8个城市群和北方11个城市群年均增长人口数相差不多，分别为418.4万人和335.5万人。2015～2017年，南方城市群年均新增人口为578.5万人，占全国城市新增人口近66.1%，尤其是珠三角城市群，新增人口比重为15.8%，相较于2010～2015年提高了9.5个百分点；北方城市群人口增长速度较慢，年均新增人口为138.7万人，南北新增人口之比由4：3骤变为4：1。 我国人口增长模式呈现非线性发展：从20世纪80年代到处都是小镇到90年代人口向东南沿海地区聚集，再到21世纪人口回流至中西部区域性大城市。近两年来表现为“中间涨两头落”。 城市群是高度一体化和同城化的城市集群，在国内外学者的探讨下，将城市群划分为雏形发育期、快速发育期、趋于成熟期、成熟发展期四个阶段。在雏形发育期，各城市之间的联系薄弱，中心城市对于周边城市经济发展的带动能力不足，分工不够明确，基础设施不够完善；在快速发育期，中心城市的产业和功能开始延伸到周边城市，带动周边城市经济发展，初步形成分工体系，建设基础设施；在趋于成熟阶段，都市圈的建设较为成熟，形成较为合理的分工体系，基础设施建设趋于完善；在成熟发展阶段，中心城市与周边城市联系紧密，分工明确协调，基础设施相互联通，形成城市群。 由《中国城市发展潜力排名：2019》报告可知，目前我国较有发展潜力的城市群为长三角、珠三角、京津冀、成渝、长江中游。长三角、珠三角、京津冀的经济发展较好，基础设施较完善，创新能力强；从人口上来看，珠三角、长三角、长江中游、成渝、京津冀2016～2019年的人口增量在各大城市群内处于领先位置，分别年均增长142.4万人、100.9万人、87.3万人、63.8万人、42.7万人。从城市群发展阶段来看，我国目前没有城市群进入第四阶段，长三角和珠三角城市群进入第三阶段，京津冀、成渝、海峡西岸等11个城市群处于第二阶段，黔中、滇中等6个城市群处于**阶段。 在各大城市群中，长三角城市群新增人口规模*大，对比2010～2015年及2015～2017年两个时期各个城市群的年均新增人口，滇中和珠三角城市群新增人口增速*快，其中滇中作为重要的边疆城市群，从9.6万人（2010～2015年）年均新增人口增长至35.2万人（2015～2017年）年均新增人口，增速之快体现了门户优势；珠三角城市群年均新增人口从52.5万人（2010～2015年）增长至138.1万人（2015～2017年），呈现出稳步增长的态势，成为全国人才流入*多的城市群。 2.城市人口数量和地理分布 我国城市化发展十分迅速，是世界上城市化进程中规模*大的。1978年我国城市人口为17245万人，我国城市化进程中城市人口比重随着改革开放发展逐步上升。到2000年我国城市人口达到45906万人，2010年达到66978万人，2020年约为90220万人。根据1990年以来历次人口普查结果，我国城镇化率不断加速提升：第五次人口普查(1990～2000年)结果显示，在该期间城镇化率每年提高0.98%，城镇人口平均每年增长1587.3万人﹔第六次人口普查(2000～2010年)结果显示，城镇化率每年提高1.35%，城镇人口平均每年增长2071.3万人﹔第七次人口普查(2010～2020年)结果显示，城镇化率每年提高1.42%，城镇人口平均每年增长2364.2万人。 在统计城市化数据时，通常有户籍人口城镇化率及常住人口城镇化率两种。2020年末全国人口(不含港澳台)为141178万人，其中城镇常住人口为90199万人，占总人口的比重为63.89%，即常住人口城镇化率为63.89%，但是户籍人口城镇化率只有45.4%，即64095万城镇户籍人口，两者之间相差18.49个百分点。这将近2.61亿住在城镇的农村户籍人口，由于没有城镇户口，难以享受与城镇户籍人口相等的福利待遇。 从2020年开展的第七次人口普查数据来看，我国人口流动依旧活跃，流动人口数量不断增长。数据显示，我国流动人口为3.76亿人，比2010年增长了将近70%。人口流向仍呈现从农村向城市流动，从内陆向东部沿海地区流动的形势。我国的城镇化水平在人口流动的现状下依旧提高，2020年与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口增加23642万人，乡村人口减少16436万人，城镇人口比重上升14.21个百分点[3]。 目前国家已经规划了9个中心城市，其中包括了北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安，围绕这9个城市将形成7个城市群。可以预见的是，到2035年，我国城市化率将达到75%以上，2020年末我国城市化率为63.89%，距离75%还有十几个百分点的提高空间[4]。每年上千万的农村人口流向城市，带来了劳动生产力，扩大了城镇公共服务和基础设施投资，增加了居民收入和居民消费，促进了国家经济长期平稳发展，有利于加快构建新发展格局。 随着生产力布局的变化，人口的地理分布快速变化。从不同的地区来看人口分布，根据第七次全国人口普查数据东部地区人口为5.64亿人，占39.93%；中部地区人口为3.65亿人，占25.83%；西部地区人口为3.83亿人，占27.12%；东北地区人口为0.99亿人，占6.98%。2010年以来我国人口在地理分布上呈现出以下两种变化趋势：一是人口从单个核心大城市向城市群中心城市聚集，尤其是向长三角、珠三角、成渝地区集中；二是跨区域的城乡二元流动开始向本区域的城乡二元流动转换，东部地区尤为明显。其中，城市群发展水平差异较大，发展水平较高的城市群主要位于东部沿海人口较为稠密地区，这些城市群对人口有较强吸引力，出现人口集聚现象；而人口较为稀疏的中西部地区，总体发展水平较低，对人口吸引力较弱，人口出现核心集聚边缘扩散现象。生产力的提高、产业集聚及城市群的发展，都造成了我国人口地理分布的变化。目前，我国已经进入以中心城市带动经济发展的阶段，经济中心集中分布于中心城市和城市群，城市经济占比不断提高；过去我国大多以省为单位发展，现在我国正在逐步进入城市化时代，一、二线城市发展迅速，人口和产业高度集中，城市间相互竞争借鉴，促进了我国经济发展。 2019年3月国家发展改革委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中对城乡结构进行了政策上的调整，要求城区常住人口为100万～300万人的大城市要全面取消落户限制；城区常住人口为300万～500万人的大城市要全面开放或放宽落户限制，并全面取消重点群体落户限制。 预计到2030年，将会有1.7亿新增城镇人口，其中80%将分布于建立的19个城市群，约60%将分布在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、哈长、关中八大国家城市群，目前已形成北京、上海、天津、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安9个国家中心城市。2020年末常住人口城镇化率提高到63.89%，与2019年相比提高了3个百分点，人口向大城市、核心城市集中的态势比较明显。 3.城市土地面积不断扩张 在城市数量和城市人口不断增加的形势下，为了容纳更多的人口，布局更多的产业，土地城市化也发展迅速，主要表现为扩大城市化区域和扩展城市建成空间。改革开放以来，我国的城市建设用地面积不断增加。1981年我国城市建设用地面积为6720km2，1990年增加至11608.3km2；到了21世纪，城市建设用地面积增速加快，2000年，我国城市建设用地面积为22113.7km2，2010年为39758.4km2，到2020年达到58355.3km2。近40年间我国城市建设用地面积迅速增长，1981～1990年增长了72.74%，1990～2000年增长了90.50%，2000～2010年增长了79.79%，2010～2020年增长了46.77%。单纯从增长速度来看，20世纪90年代以