政府采购行政诉讼案例选编

上诉人中华人民共和国财政部（以下简称财政部）因投诉处理决 定一案，不服北京市**中级人民法院（2015）一中行初字第232号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本 案。本案现已审理终结。 2014年5月9日，财政部作出财库（2014）52号《财政部投诉 处理决定书》（以下简称被诉处理决定），认定：2004年10月28日，国信招标集团股份有限公司（以下简称国信招标公司）受原中华人民共和国卫生部（以下简称原卫生部）委托，在中国采购与招标网 发布招标公告，采购内容为286台干式血气分析仪，招标文件中规定采用综合打分法，规定了商务、技术和价格三部分的分值，但未规定具体评分因素及其分值比重。2004年11月19日，投标截止、开标、评标，共有三家供应商参与投标，评标委员会专家由多家采购代理机构提供的专家库汇总后随机抽取，评审后北京现代沃尔经贸有限责任公司（以下简称现代沃尔公司）综合排名第三。2004年12月21日，国信招标公司受原卫生部委托发布中标公告，其中未包括评标委员会成员名单。2004年12月22日，现代沃尔公司向国信招标公司提出质疑。2004年12月29日，国信招标公司答复质疑，称“由于本项目属于国家医疗救治体系建设项目的一部分，应遵照《招标投标法》的相关规定。”财政部另查明，中标通知书发出后，国家医疗救治体系项目（编号为GXTC-0404038）D包-血气分析仪（以下简称被投诉项目）政府采购合同已经履行。财政部认为，根据法院判决，被投诉项目属于货物采购，其采购方式和采购程序，均应依照2004年项目启动前已实施的《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）及《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定执行，而被投诉项目未依照上述规定执行，违反了《政府采购法》第二条**款和第六十四条**款的规定。鉴于被投诉项目适用法律和采购程序错误，财政部不再对投诉事项逐一进行审查。综上，根据《政府采购法》第二条、第六十四条，《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项规定，决定采购活动违法。 现代沃尔公司不服财政部所作的被诉处理决定，以财政部未就其 投诉事项进行审查、查处，未履行生效判决所确认的监管职责等为由， 向北京市**中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，请求法院撤销被诉处理决定，判令财政部重新作出行政行为。 一审法院判决认定，根据北京市**中级人民法院（2005）一中 行初字第432号、北京市高级人民法院（2007）高行终字第247号行政判决，已经判决财政部对现代沃尔针对被投诉项目招投标的组织不合法问题所进行的投诉予以处理和答复，而被诉处理决定正是根据上述生效判决作出。因此，对财政部作出被诉处理决定的法定职责，在本案中不再审查评述。 一、被诉处理决定的程序合法性 （一）财政部门在作出政府采购投诉处理决定前，应当保障与投诉事项有关的供应商参加投诉处理程序的权利，此为正当程序原则的应有之义，也是财政部门的法定义务。行政机关在作出行政行为前，应当通知利害关系人参加行政程序，并保障其陈述意见、提交证据等程序权利，避免利害关系人在未陈述申辩甚至毫不知情的情况下，受到行政行为的侵害，此为正当程序原则的重要内涵。而且，对于政府采购投诉处理程序中的利害关系人参加问题，《政府采购供应商投诉处理办法》亦有明确规定。参照该办法第十二条及第十三条规定，财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本，而被投诉人和与投诉事项有关的供应商则应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门作出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料。上述规定之目的，即在于保障包括与投诉事项有关的供应商在内的利害关系人参加行政程序的权利，并对其行使该权利的行为加以规范。因此，在政府采购投诉处理程序中，财政部门通知与投诉事项有关的供应商参加投 诉处理程序，既是正当程序原则的要求，也是财政部门的法定义务。 （二）关于“与投诉事项有关的供应商”的具体范围，相关法律 规范并未予以明确列举，对于“与投诉事项有关”这一概念的判断标准，亦无明确界定。结合法理予以分析，在行政行为所涉及的行政法律关系中，如果公民、法人或者其他组织的权利义务将直接因行政行为而产生、变更或者终止，则通常属于应当参加行政程序的利害关系人。而参照《政府采购供应商投诉处理办法》第十七条规定，“财政部门经审查，对投诉事项分别作出下列处理决定：……”。因此，投诉处理决定系针对投诉事项作出，即可认为“与投诉处理决定”或“与投诉处理结果”有利害关系亦构成“与投诉事项有关”。对此，《政府采购供应商投诉处理办法》第二十条亦可佐证。该条规定，“财政部门……，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人及其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人”，此处所称“其他与投诉处理结果有利害关系的政府采购当事人”，当然包括“与投诉事项有关的供应商”。因此，如果供应商的权利义务将直接因投诉处理决定而产生、变更或者终止，则该供应商与投诉处理决定即有利害关系，亦为“与投诉事项有关的供应商”。 （三）本案与通常情况下处理决定系针对投诉事项作出略有差异之处在于，被诉处理决定尚未直接针对投诉人（即现代沃尔公司）的具体投诉事项进行审查，被诉处理决定对此特别予以说明：“鉴于被投诉项目适用法律和采购程序错误，本机关不再对投诉事项逐一进行审查。”但由于被诉处理决定的逻辑实际上是将整个采购程序的合法 性视作是审查现代沃尔公司具体投诉事项的先决问题，因此与被诉处理决定有利害关系的供应商，也应属于“与投诉事项有关的供应商”。 （四）广东开元医疗科技有限公司（以下简称开元医疗公司）在本案中与被诉处理决定有利害关系，应属于“与投诉事项有关的供应商”。财政部答辩认为，被诉处理决定考虑到合同已经履行，因此决定采购活动违法，对合同的履行并不会产生实际影响，因此开元医疗公司不构成“与投诉事项相关的供应商”。但是，被诉处理决定系根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项作出，而该项规定适用的前提即是财政部门“认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的”。在此前提下，财政部门再根据上述办法的规定进一步区分“政府采购合同尚未签订”、“政府采购合同已经签订但尚未履行”以及“政府采购合同已经履行”等三种不同情况分别作出不同的处理决定。因此，《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条虽然针对不同情形规定的处理方式有所不同，但适用该条作出的处理决定从法律效力上会对中标、成交结果产生影响。而且参照《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项规定，“给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。”因此，决定采购活动违法，是对采购活动合法性作出的具有法律效力的评价，会对采购人以及中标人的权利义务产生直接的影响。本案中，开元医疗公司作为中标人，其在政府采购中的相关权利义务可能直接因被诉处理决定而受到影响，其当然构成与被诉处理决定有利害关系的供应商，亦即“与投诉事项有关的供应商”。 综上，本案中，财政部在投诉处理程序中既未通知与投诉事项有关的开元医疗参加行政程序，亦未向其送达被诉处理决定，对开元医疗的程序权利已经造成侵害，已经构成程序违法。 二、被诉处理决定的实体合法性 本案被诉处理决定认定，“中标通知书发出后，被投诉项目政府采购合同已经履行”。这一事实是被诉处理决定适用《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项的要件性事实，该事实能否确认，将对*终的处理方式产生重大影响，属于本案关键事实之一。但综合现有证据，惟有国家卫计委在投诉处理程序中提交的答复意见中提及“该投诉所涉及的血气分析仪设备在2005年招标结束后已按照合同签约执行，并由中标厂商配送至相关传染病医院投入使用。”合同是否履行除了根据合同当事人的陈述，一般还应当有其他客观证据予以佐证。况且，中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称国家卫计委）只是合同的一方当事人，在作为合同对方当事人的开元医疗未参加投诉处理程序，又无其他证据能够佐证的情况下，被诉处理决定仅以合同一方当事人的单方陈述即确认上述事实，主要证据不足。 综上所述，财政部在投诉处理程序中未通知开元医疗公司参加行政程序，亦未向其送达被诉处理决定，构成程序违法。上述违法情节既侵害开元医疗的程序权利，亦可能影响被诉处理决定本身的公正性和正确性，被诉处理决定在被投诉项目合同是否履行等关键性事实的认定方面，也存在证据不足的问题。因此，被诉处理决定依法应予撤销。现代沃尔公司请求撤销被诉处理决定，并判令财政部重新作出行政行为的诉讼请求成立，应予支持。财政部应当针对现代沃尔公司所提出的具体投诉事项，依法全面审查并作出处理。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条第（一）、（三）项规定，判决：一、撤销财政部所作被诉处理决定；二、财政部应当于法定期限内针对现代沃尔的投诉重新作出处理决定。 财政部不服一审判决，向本院提出上诉，请求二审法院撤销一审判决。主要理由如下：一、被诉处理决定程序合法，一审法院理解和适用法律法规错误。开元医疗与被诉处理决定和结果没有利害关系。根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（三）项的规定，政府采购合同已经履行的，决定采购活动违法，给采购人、投诉人造成损失的，由相关责任人承担赔偿责任。财政部经依法审查，被投诉项目的采购合同已经履行，在合同已经履行的情况下，根据上述规定决定采购合同违法，并未作出重新开展采购合同活动或撤销合同的决定。鉴于财政部在被诉处理决定中已决定被投诉项目的采购方式和采购程序违法，但并未否定开元医疗与采购人之间采购合同的效力，并不影响开元医疗公司在采购合同项下的权利义务；亦未认定开元医疗对采购活动违法负有任何责任。故开元医疗公司并不构成《政府采购供应商投诉处理办法》中所指的“与投诉事项有关的供应商”的情形。财政部未通知开元医疗参加投诉处理程序并不违法。二、被诉处理决定认定事实清楚、证据确凿，一审法院认定事实错误。采购人和采购代理机构作出的答复，财政部可以信赖并作为审查和处理的依据。采购合同已经履行的事实从未被提出过质疑。财政部处理投诉事项采取书面审查的办法，仅在财政部依据《政府采购供应商投诉处理办法》第十四条的规定，认为有必要时，可自行决定进行调查取证。在国家卫计委和国信招标公司