国家重大区域发展战略下区域经济合作机制研究

第1章 国家重大区域发展战略下区域经济合作的现状和问题 　　1.1 中国区域经济合作的发展概述 　　1.1.1 区域经济合作的发展历程 　　中华人民共和国成立后进行经济恢复及经济改革，1953年开始实行**个五年计划，1954年计划经济体制已成为中国法定的经济体制，中央政府决定资源配置的主要方向；从1950年初对财政体制进行改革，到以下放权力为主导的财政体制改革，地方政府在国内区域合作发展中的作用不断增强；计划经济弊端随着中国改革开放的发展日益显露，1992年中共十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，之后，逐步确立了中国特色社会主义制度。 　　1.中央主导阶段无实质区域合作 　　中华人民共和国成立前，由国民党统治的经济已趋于全面崩溃，留给人民的是一个贫穷落后的烂摊子；中华人民共和国成立初期，虽然从根本上推翻了国民党的统治，但中国生产力发展水平非常低下，工农业生产极端落后。 　　中华人民共和国成立初期所实行的计划经济，是在生产资料公有制的基础上，根据社会主义基本经济规律和国民经济有计划按比例地发展，由国家（中央政府）按照经济、社会建设与发展的统一计划来管理国民经济，亦是从国民经济实际情况和自然资源特点出发，提前按一定的指令计划生产、资源分配和产品消费的一种经济体制（邢华，2014）。在这种经济模式下，中央政府拥有大部分的国家资源，并事先对国家的生产、资源配置和产品消费等各方面进行计划，由政府事先按计划决定整个国家的生产及怎样生产的问题，中央政府通过指令的形式来分配其所拥有的大部分国家资源，再按计划选择合适的集体来完成指定计划所需要的生产需求，但计划的产品需求往往得不到满足或者会超过国民的实际需求。此外，政府不但控制着国家经营的产业，甚至对私人企业也要做出运作指示决策，即政府决定私人企业生产什么、以什么方法生产及生产出来的东西如何分配等问题；政府或垄断组织按计划决定私人市场的产品供应、价格甚至销售渠道。 　　发展进程如下。 　　（1）1949年10月至1950年6月是中华人民共和国成立初期选择计划经济体制的萌芽阶段。面对贫穷落后的国内经济状况，我国只能通过国家的统一计划来配置资源、保障重点建设、恢复国民经济，中央政府开始没收官僚资本主义的工业企业，建立国营工业，掌握了国民经济命脉，开始建立社会主义公有制。 　　（2）1950年7月至1952年8月是计划经济体制形成的初步阶段。中央政府及财团开始在全国范围内有计划地进行经济发展建设，在中央政府的领导下，对国民经济、资源配置等各方面制订一系列经济发展计划，全国范围内的计划经济生产模式初步形成。 　　（3）1952年9月至1956年12月是中华人民共和国成立后计划经济的基本形成阶段。中华人民共和国成立后制定的《中华人民共和国宪法》（1954年）中第十五条、第四十七条和第四十九条明确指出，“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全”，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是*高国家权力机关的执行机关，是*高国家行政机关”和国务院“执行国民经济计划和国家预算”的职权。 　　中华人民共和国实行计划经济后，中央政府在经济发展中起到决定性的主导作用，把有限的经济资源倾向于所计划的某方面发展，在一定程度上提高了人民的生产积极性。然而，随着社会经济的发展，计划经济体制已不适应发展中的中国。这种模式的弊端主要表现在生产决策权的高度集中，使得地方和企业及国民在经济发展中缺乏活力和竞争力，从而出现经济发展滞后现象。 　　主要问题如下。 　　（1）中央政府配置资源的低效率问题。在计划经济中，中央政府掌握着国家全部资源及私人企业的生产活动，个人不掌握生产资料且只能按政府的计划组织生产，政府的计划生产可能与社会实际需求不匹配，对国家的计划经济发展造成极大的危害；个人对不符合自身需求的生产活动消极怠慢，造成生产活动及资源分配的效率较低。 　　（2）计划经济下的生产效率往往是较低的。计划经济组织社会全民参与，缺少企业或个人竞争，这便造成产品质量偏低，而产品价格也不能通过竞争有所调整，使得整个社会的生产效率低下。 　　（3）计划经济过程中国民生产自由会受到一定约束。计划经济下经济问题都是由政府决定，政府权力过于集中；社会生产不一定能满足国民的实际需要，使得国民参与社会计划生产活动的积极性降低。 　　中央政府主导的计划经济体制虽然在中华人民共和国成立初期表现出了一定的优越性，使国民经济在当时取得了较好的成果，但随着社会发展和生活条件的变化，计划经济造成的资源浪费及效率低下也是需要重点思考的问题。1992年10月21日，中国共产党第十四次全国人民代表大会上的报告指出：“经济体制改革的目标，是在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制。” 改革后的经济体制显示出中央政府实行的计划经济时代的结束。 　　因此，中华人民共和国成立后所选择的计划经济体制具有明显的中央政府决策主导的特征。中央政府自行决定大部分资源的计划配置与生产等活动，地方政府被动地执行中央政府下达的计划指令，在决策生产中缺乏协调作用和权力，均按中央政府对于国内整体宏观经济的发展计划，安排负责区域内的各种社会生产活动和生产资源配置，区域间市场合作较少，市场分割程度较大。因此，由中央政府主要负责各项社会活动的计划经济本质上并没有太多地方政府间的区域合作，因而谈不上形成实质性的区域合作关系。 　　2.地方政府以竞争为主的被动合作 　　1）财政分权背景下的区域合作现状 　　中华人民共和国成立初期，中央政府在实施计划经济的同时，对我国的财政经济进行了改革。1949～1978年，为了加强中央政府对财政物资的集中管理，预算和财力管理权限都在中央政府手中。 　　发展进程如下。 　　（1）1953～1978年，中央政府初步适当地下放财政管理权限。中华人民共和国成立后，中央政府开始按需适当下放财政管理权限，构建中央、省和区县的三级预算制度，重新划分各级预算的职权范围和管理目标。1958年进一步扩大地方政府财政管理范围，分权型财政体制基本形成。 　　这一时期，在财政分权体制具体实施过程中，中央政府仍然掌握着财政收支的主要部分，地方政府实质上的收支支配权和管理范围仍然很小，并不构成像中央政府那样独立的财政决策主体。 　　（2）1979～1993年，逐渐形成了以下放权力为主导的财政体制改革，即地方政府同中央政府一样，拥有地方财政收入，初步形成相对独立的一级财政预算主体。为了提高各地区地方政府的积极性，适当减轻中央政府财政负担，中央政府下放与各地方的生产等密切相关的权力，使得地方政府根据各自的安排组织生产，并独立地提供各地方的公共产品及生产等需求（乔宝云等，2014）。 　　（3）1994年中央政府积极推进分权分税财政管理体制改革，主要将地方财政制度更改为中央与地方事权上的分税制。分税制更加合理地划分中央政府与地方政府在全国财政上的分配，制定了政府转移支付的具体实施办法，初步形成比较完备的分权分税财政管理体制。新的改革体制实施后，逐步增加地方政府的财政事权中的话语权，部分地方预算可以直接由地方政府审批，而无须上报中央政府，增强了政府间合作管理的灵活性和高效性，加大了地方政府在地方财政支出中的决策权。 　　主要问题如下。 　　中央政府向地方政府下放权力后，各地方政府对本地区的经济发展、社会生产等活动具有独立的管理权限，且地方政府与中央政府在财政利益分配上存在竞争关系，而使各地方政府与中央政府形成被动合作，在财政利益的驱动下，各地区开始重复建设，地区产业结构趋同，地区间相互封锁，盲目竞争，中央政府财政支出增大，严重阻碍了中国经济整体发展（周黎安，2004）。 　　中国财政分权并不是完全意义上的“分权”，仍属分散化或授权的范畴，是一种由中央政府向地方政府下放财政权力的体制，主要依靠中央政府在国家整体中的宏观调控。此时，中央政府在国家财政资源上拥有主要的决定权力，各地方政府则根据自身发展决定生产，但地方公共服务的成本和收益之间缺乏必要的联系。 　　2）“诸侯经济”背景下的区域合作现状 　　在实施财政分权后，无论是在地域上还是行政区划分上，某些地方政府片面强调发展地方经济，从自身利益出发，选择了与中央政府宏观调控不一致的发展方式、发展规模、发展速度。中央政府与地方政府间可能存在的不一致发展严重弱化了国家整体宏观调控的效果和目标，各地方政府间及各区域间逐渐形成了封闭的、分割程度较大的国内各区域市场，延缓了中央政府调控的整体可持续发展（汪伟全，2012）。 　　我国“诸侯经济”发展模式下的主要表现为：把经济主体的活动范围限定在单个的行政区域之内，把各种要素的活动（包括经济优惠政策等）限定在当地政府的政策目标范围内；把自然资源优势作为权力控制的基础，从而使当地经济与更大的经济范围隔离开来，远离世界经济发展的大趋势。 　　地方政府作为经济利益主体，为了所管理区域内地方福利的增加，极力发展各产业以促进地方经济发展、增进地方区域内社会生产的稳定性（曾婧婧，2015）；但各地方政府间相对独立的管理使得各地区间重复建设和企业竞争日益激烈。 　　主要问题如下。 　　（1）不同地区间发展差距扩大。各地方政府获得权力后，争先恐后地发展地方工业，地方政府竞相加快工业产值的增长速度，以便有效地积累更多资金，促进地区经济发展；为保护本地区非优势产业的生存和发展，各地方政府不惜用行政手段和其他手段，强制本地商业部门优先收购、销售本地产品，抵制外地价廉质优产品的流入，限制本地原材料流出。地区间经济、资源等存在显著差异，各地改革进程不一和地域倾斜发展政策的实施，使地区间发展差距进一步扩大，经济势能“落差”加大。 　　（2）不同地区间发展不均衡。财政体制改革实施之后，中央政府向各地方政府下放的财政权力削弱了其对国家整体的宏观调控作用，由于各区域间自身发展差异，中央政府对各区域下放的财政权力也是有差异的，对各经济特区、沿海地区和内陆实施不同的发展策略，不同地区间的产业发展形成不平等竞争，从而形成地区间存在差异的发展速度，各地区间的经济发展趋于失衡。 　　因此，改革开放至20世纪90年代后期，我国对地方政府的分权逐渐增多，各地方政府间逐渐形成浅度合作和过度竞争关系，成为独立的“经济人”。地方政府分权增多，自主决策权力范围逐渐扩大，显著提高了地方政府的行政效率，但也出现了各地区重复建设、恶性竞争等问题。 　　3.地方政府横向主动合作加强 　　随着全球经济一体化的发展，我国开始实施改革开放的发展战略。国内各地区凭借其经济发展优势、区位优势、资源禀赋优势等，各地方政府积极联动起来促进我国整体的开放合作（邢华，2015）。例如，沿海地区凭借其海运优势，率先发展起来；中西部地区的能源、资源丰富，为我国整体的改革开放提供资源支持，由此便形成了分地区、分区位的发展格局。 　　然而，开放合作的发展仍然面临着很多问题。例如，我国东部、中部、西部地区经济发展落差较大、城乡二元结构严重失衡等问题，严重制约着我国对外开放发展的质量、速度和效率。为了平衡国内各地区的开放发展，政府逐步启动“西部大开发”战略、“东北振兴”战略和“中部崛起”战略，逐步实现各地区间的产业转移和产业升级，推进我国改革开放进程。