行政执法与行政审判(总第86集)

【观点与争鸣】 我国行政审判职能定位的重塑与变革 ——兼论四级法院行政审判体系建构的路径和着力点 许鹏 陈帅 【摘要】本文认为，行政审判三十年，经历了由重点解决“两高四低”问题、厘清“法”与“治”的辩证逻辑逐渐向推动行政争议实质性化解、增强人民群众对法治和公平正义更多“获得感”的职能定位发展演进历程。新《行政诉讼法》的施行增强了司法的权威与中立，初步解决了行政诉讼功能发挥的外部限制条件。但随着新法在基层治理层面的全面铺开与落地，在司法实践中暴露出行政案件“倒金字塔”现象、行政程序空转、内设机构扁平化与行政审判专业化冲突等“结构性矛盾”，需要重塑行政审判职能定位以及变革四级法院行政审判体系。重塑及变革应当分阶段进行：**步是完善案件管辖制度改革，合理构建四级法院行政审判体系，彻底解决行政案件“倒金字塔”现象；第二步是推行行政诉讼类型化，形成无漏洞的权利救济机制，防止因判非所请导致行政程序空转；第三步是设立专门化的行政法庭或行政诉讼法院，确保行政审判权依法独立运作，以独立、公正、权威的行政审判制度实现对人民合法权益的无漏洞保护，切实增强人民群众的“获得感”。 【关键词】行政审判职能定位 行政诉讼类型化 行政法院 一、行政审判职能发展演进的内在逻辑及“结构性矛盾” 从1989年制定颁行《行政诉讼法》算起，我国现行行政审判制度建立已度过了三十几个年头。这三十多年来，我国处于改革开放的大发展时期，政府权力边界不断扩大，公民法治意识开始觉醒，公权力与私权利之间的摩擦不断增多，迫切需要将行政权置于行政审判的监督之下，保障市场经济的健康发展，提高政府公信力，畅通公民权利救济途径，这亦是制定及修改《行政诉讼法》的基本定位。而通过历史的比较回顾，结合具体的时空情境，更能反映出行政审判职能定位发展演进的内在逻辑和基本趋势。 1.问题倒逼：着力解决行政审判“两高四低”问题 1989年《行政诉讼法》的颁布，标志着国家治理结构中“规制公权、维护民权、衡平官民关系”的制度化平台正式形成，大量的行政纠纷（特别是征收补偿、社会保障、企业改制等矛盾较为尖锐的行政领域）通过行政诉讼的合法理性途径得以化解，有效维护了社会和谐稳定。但随着行政诉讼制度逐步落实到现实生活中，全国范围内的行政审判工作都或多或少地出现上诉率高、申诉率高，实体裁判率低、老百姓胜诉率低、发回重审和改判率低、老百姓服判息诉率低的“两高四低”的现象。人民群众“立案难、实体审判难、胜诉难、实质解决争议难”的问题日益显现，一审行政案件的数量出现逐年下降的反常趋势，行政审判职能在部分地区发生异化，由监督制约政府蜕化成为行政机关的“执行工具”，行政审判真正通过主体性的审判参与社会治理的格局并未真正形成。对于上述问题，2015年5月1日起正式实施的新《行政诉讼法》力图从顶层设计层面予以解决：变立案审查制为立案登记制，立案难问题基本得到解决；不再片面追求协调和解，以判决方式结案的比例明显提高；行政机关的败诉率有所上升，行政审判实质化解争议的定位更加清晰。可以说，新《行政诉讼法》对于行政审判职能定位重点聚焦在“救济有门”“提供无漏洞权利保护”等方面。但与此同时，随着全国法院行政案件受案数的井喷式增长，案多人少的矛盾日益加剧，四级法院案件数量“倒金字塔”现象日趋严重。受案范围扩展的同时伴随着中、基层法院审查密度的下降，各级法院法官普遍反映行政案件难以办理，且基层法院行政法官员额减少，导致行政案件上诉率、申诉率一直居高不下，二审案件发改率明显提高，全国行政审判裁判尺度难以统一，行政审判质效并未得到实质性提升。 2.功能变迁：着力厘清“法”与“治”的辩证逻辑 行政诉讼制度，是一种国家权力调整另一种国家权力的制度，也是权利借以监督制约权力的平台和渠道。行政审判调整的权力范围虽然广泛，但*核心、*直接的当数行政权与司法权之间的关系，即通常所说的“法与治”的关系。1989年《行政诉讼法》规定行政诉讼的目的是“保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”。其在对待行政权的问题上，明显反映出既要监督行政机关依法行政，又要维护行政机关社会治理任务实现的双重矛盾心理。“司法权必须依赖行政权，并且与行政权合作，以完成社会控制任务成为行政诉讼制度的重要目标，行政诉讼构造以监督行政机关维护公法秩序为核心的“客观诉讼”功能成为制度设计的内在逻辑。为有效应对这种结构性矛盾，新《行政诉讼法》遵照党的十八届四中全会的总体部署，全面强化司法权对行政权的规制功能，不仅从横向上拓展受案范围、降低起诉门槛，而且在纵向上明确职能定位，取消维持判决，确立明显不当、规范性文件一并审查、检察公益诉讼等新机制，突出了行政诉讼解决行政争议的权利救济功能，行政诉讼终于卸下了沉重的包袱，回归到应然的角色定位，“法”与“治”的结构性矛盾在顶层设计层面得到有效缓解。 3.转型升级：着力实现“实质性解决行政争议”的价值追求 行政审判角色定位与社会治理结构体系演进息息相关，社会治理结构和社会矛盾的运动变化，直接影响乃至决定行政审判的制度内涵以及行政审判观念、目标与行为方式。较长一段时期以来，我们所坚持和强调的行政诉讼救济和监督的双重功能实际属于高级功能，两种功能直接体现在国家治理层面上。高级功能虽然引人注目，但如果没有“解决行政争议”这一基础功能的支撑，其不过是“空中楼阁”。我国行政诉讼之所以两个高级功能不彰，直接原因就是《行政诉讼法》对基础功能不够重视，导致行政争议难以得到实质性解决。党的十九大提出了社会主要矛盾的新定位，将法治国家建设推向新阶段，将增强人民群众“获得感”作为包括法治内在的各项事业的奋斗目标。新《行政诉讼法》在立法目的中增加“解决行政争议”一项，旨在通过对“当事人实质诉求”的把握，“以能动司法为手段、以案结事了为目标”，*终实现行政审判活动实质正义与形式正义的统一。2019年2月，*高人民法院公布“五五改革纲要”，“推动行政争议实质性化解”成为今后五年行政诉讼制度改革的主要目标之一。行政审判职能定位更上一层楼，不仅要解决个案争议，还要参与社会治理，确立行为准则；不仅要保障人民群众合法权益，还要让人民群众感受到公平正义；不仅要监督依法行政，还要保障党的路线方针政策和中央重大决策贯彻实施，共同促进国家治理体系和治理能力现代化进程。 二、现行行政审判制度运行中的现实困境——以新行政诉讼法实施后C市三级法院行政审判数据为样本 随着我国的改革开放进入“深水区”，经济社会迈入高质量发展新阶段。经济由传统计划经济向市场经济转型，社会从传统社会向现代化、信息化社会转型，治理方式亦由传统管制模式向现代法治社会转型，这种没有经历漫长的功能更迭过程而直接面临时空高度压缩与社会加速转型的发展模式，在世界上是没有先例的。新时代蕴含的全新发展战略和理念，并不仅仅是名词和概念的变化，而是社会结构和治理模式的深刻变革。我国行政诉讼制度起步较晚，虽然新《行政诉讼法》的修改增强了司法的权威与中立，部分解决了行政诉讼功能发挥的外部限制条件，但作为国家治理体系和结构的重要组成部分，行政审判自身的某些“结构性矛盾”并未得到根本性解决，其职能定位与新时代法治建设需求仍然存在不小的差距。笔者拟以2016—2020年Ｃ市三级法院行政审判数据为样本，对新《行政诉讼法》正式施行以来行政审判职能定位运行现状进行研析，试图揭示与发现新法实施在基层治理层面出现的新情况、新问题。 （一）基本情况 1.受案数量大幅上升 随着2015年4月1日中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，提出“变立案审查制为立案登记制”，并随即通过新《行政诉讼法》将其制度化、法制化，行政诉讼起诉难的问题得到根本性解决。2016年Ｃ市法院新收一审行政诉讼案件8402件，相较新《行政诉讼法》颁行前的2014年的5008件大幅上升67.77%，且一直到2020年均保持逐年增长态势。随着案件基数的扩大，C市三级法院案件数量均明显上升，且级别越高的法院受理的案件数量越多，收案数量“倒金字塔”现象十分明显。 2.行政机关败诉率无明显提升 2016—2020年，C市行政机关败诉率分别为11%、10%、8.66%、10.67%、11.95%。五年来全市行政机关一审败诉率均在10%上下波动，基本保持稳定。同时，新《行政诉讼法》正式施行以来，行政机关尊重司法裁判的意识有所增强，行政执法标准更加向司法审查标准靠拢。人民法院对行政审判职能定位更加清晰，更加体认行政审判立法目的并不在于判决行政机关败诉，行政机关胜诉败诉仅仅是人民法院对违法行政行为出具的“诊断书”，通过裁判明确法律界限，监督行政执法，化解官民矛盾，减少行政纠纷才是行政审判制度的终极目标。 3.上诉率、申诉率始终居高不下 多年来，行政诉讼上诉率高、申诉率高始终是行政审判中“难啃的硬骨头”。从2016—2020年C市法院的相关数据来看，上述问题并未得到有效解决，行政诉讼上诉率、申诉率始终居高不下。导致此种情况的原因是多方面的：既与行政诉讼当事人普遍希望通过提高审级来寻求更佳权利救济途径有关，又与行政机关执法工作不到位导致相对人不满有关。同时，与民事案件相比，行政诉讼费用调节机制失灵，行政法律规范权利义务界限不清也是造成上述现象的重要原因。此外，新《行政诉讼法》实施后行政审判案多人少矛盾加剧和审限内结案要求提高，导致法官主持协调和解愿望降低，案件实体裁判率提升，也客观上造成上诉率、申诉率上升。 4.案件类型渐趋多样 随着行政诉讼受案范围的不断扩展以及相关专门司法解释的相继实施，公民权利救济和行政机关接受司法监督的范围不断扩大。从2016—2020年C市法院新收一审行政诉讼案件所涉行政行为来看，案件种类不再仅集中于几个传统行政行为方面，案件类型多样化趋势较为明显。比如，行政协议类案件作为新《行政诉讼法》实施后纳入行政诉讼的新类型案件，增长趋势明显，案件占比从2016年的2%左右，上升到2020年的6%左右，行政审判司法监督和保护范围不断扩展。 ……