政府储备物资管理研究--基于政府资产管理视角

　　政府储备物资的管理离不开特定的管理机构和管理人员，而这些管理机构和人员都是经济人，都会在特定条件下追求自身利益*大化。在政府储备物资实施绩效管理的基础上，依据绩效评估结果奖优罚劣、奖勤罚懒是提高管理机构和管理人员积极性、主动性的重要手段。　　政府储备物资管理采用奖励及惩戒手段的必要性体现在：**，提高政府储备物资管理效率的必然要求。对任何一种管理活动而言，管理主体的积极性、主动性的发挥对管理活动的效率水平都有至关重要的影响，人是起决定作用的因素。政府储备物资的管理也不例外。如果作为政府储备物资管理主体的机构和人员，面临的是“管好管坏一个样、管与不管一个样”的约束条件，其必然没有积极性把政府储备物资管好、用好。只有管得好有奖励，管得差有处罚，做到奖惩分明，才有助于通过调动管理机构和人员的积极性、主动性来提高管理效率。第二，维护国家资产所有者权益、防止资产流失的必然要求。政府储备物资通过使用财政资金购置，无偿或以成本价使用，如果不充分运用奖惩手段，建章立制，政府储备物资的购置、储存、使用、轮换、回收等环节难免会出现铺张浪费乃至以权谋私、损公肥私现象。这一方面损害国家所有者权益、导致资产流失，另一方面也降低财政资金使用效益，影响政府防范和化解风险目标的实现，损害社会公共利益。第三，体现公平原则的必然要求。公平原则要求“同等情况、同等对待；不同情况、不同对待”，前者称为横向公平；后者称为纵向公平。就政府储备物资管理机构来说，除中央政府储备物资管理机构唯一外，地方各级政府储备物资管理机构都涉及同一政府级次的不同管理主体之间的比较问题，根据绩效考核指标完成情况，对同一级次的不同管理主体奖优罚劣、奖勤罚懒，便于充分体现公平原则，调动各管理主体的积极性，对做好政府储备物资管理工作具有重要意义。对同一政府储备管理机构下属的管理人员也面临同样的情况。　　政府储备物资运用奖惩手段需要建章立制，作为基本管理规则的组成部分，其应成为各级管理机构和管理人员都必须遵循的行为准则；奖惩标准需要细化，具有可操作性，达到什么条件和标准可以得到什么层次和内容的奖励或处罚需要予以明确，一视同仁；奖惩标准需保持高的透明度和公平性，保证所有管理机构和人员知晓，使其清楚地知道自己所面临的具体约束条件，以便其为实现自身利益*大化而做出理性选择，从而促使公共利益目标的实现；奖惩标准需要保持相对稳定，不可朝令夕改，这便于管理主体和管理人员形成稳定的预期，避免产生严重的机会主义行为。　　2.4.3 完善政府储备物资管理依据　　政府储备物资的管理涉及众多的行为主体，需要协调方方面面的利益关系，客观上需要完善储备物资的管理依据。具体体现在以下几个方面：**，健全现代财政制度的需要。政府储备物资旨在防范和化解突发事件所蕴含的各种风险，服务于公共产品的生产提供和公共需要的满足，追求的是公共利益*大化，因此政府储备物资的管理自然属于财政管理范畴，政府储备物资的管理依据属于财政制度的重要组成部分。市场经济条件下，财政是国家治理的基础和重要支柱，发展市场经济必须健全、完善现代财政制度。因此，作为现代财政制度的重要组成部分的政府储备物资管理制度也需要健全、完善。第二，保障政府储备物资管理活动顺利进行的需要。政府储备物资的管理是复杂的系统工程，涉及完整的管理链条，包括资金筹集、物资购置、物资储存、物资调配、物资回收、物资处置等多个环节，其中一个环节出了问题，都可能牵一发而动全身，导致整个政府储备物资管理活动满盘皆输，为了保证政府储备物资管理活动顺利进行，就需要通过健全政府储备物资管理依据作为管理活动的行为准则，真正做到政府储备物资管理有法可依、有法必依。第三，协调不同级次管理主体利益分配关系的需要。在政府实行级次化管理的条件下，政府储备物资管理的决策主体和执行主体事实上也都实行级次化管理，不同级次的管理主体之间只有合理划分管理权限，才能做到各司其职、各负其责；同一政府级次的决策主体、执行主体之间的管理权限划分也需要清晰界定，只有通过健全的管理依据来约束各个管理主体的行为，明确各自掌握的权力和应履行的义务，才可以协调彼此之间的利益关系，在集权与分权之间实现稳定均衡，从而有利于政府储备物资管理活动正常开展。第四，协调民众与政府关系的需要。政府从本质上讲是民众为了解决自己解决不了或解决不好问题而创设出来的手段和制度安排。民众通过参与社会分工体系，谋取特定职业，可以获取收入来满足自己的生活需要，在遭遇风险侵袭的时候可以通过个人自我保障、家庭保障、单位保障和社区保障来防范和化解风险，同时政府也积极构建、完善社会保障制度来为社会成员提供帮助，共同防范和化解各种风险。相对保障作为个体社会成员生活需要的一般意义上的社会保障制度，政府储备物资制度则是侧重防范和化解作为群体的社会成员所面临的风险。因此，其满足公共需要、实现公共利益的性质体现得更为充分和明显。从这个意义上讲，政府储备物资管理制度应是广义的社会保障制度的重要组成部分。因此，客观上需要完善政府储备物资管理依据来理顺民众与政府的关系，明确构建、完善政府物资储备管理制度是政府应该履行的义务，否则就是政府的“缺位”，而要求政府建立、健全储备物资管理制度则是民众拥有的权利。总之，通过完善政府储备物资管理依据可以明确政府的义务和民众的权利，从而有助于做好政府储备物资管理工作。　　作为政府储备物资管理依据表现形式的可以是政府主管部门下发的通知、规定，也可以是由政府颁布实施的条例，还可以是国家权力机关审查通过的法律。从管理依据的立法层次及规范性程度讲，由通知、规定到条例再上升到法律，立法层次及规范性程度越来越高，同时也意味着立法内容的科学性、合理性程度越来越高。在制度初创，还需要不断总结实践经验予以丰富完善的时期，贸然提高立法层次并不可取。一般来说，初始阶段采用政府主管部门下发的通知、决定等作为行为依据的实现形式是相对谨慎的做法。随着实践的深入，在不断总结经验、教训的基础上对制度内容予以修补、完善，待时机成熟时提高立法层次和规范程度，一方面有助于保证作为行为依据的制度安排相对稳定，另一方面也为制度的完善提供了足够的时间和空间。