区域经济协调发展的财税政策创新与机制研究

**章绪论 **节 研究背景及意义 一、研究背景 “区域经济协调发展”一词，*初被用于经济维度上差异灭失的静态水平或动态过程。它的意义源于其所描述对象的经济特征及在现实（实然状态）或理论（应然状态）中的区别，正因如此，作为系列“时空的知识”的集合，它一直被用于阐释和引发人们对过去、现在和未来的重要讨论，同时在经济学学术研究之外，它也在思想争鸣和政治探讨中占有一席之地，不论是在中国特色社会主义市场经济发展早期阶段，还是在当下，它总能促使人们思考和解决重大的历史问题、现代文明及经济社会体制中的根本矛盾，主要体现在以下方面：一是如何有效拉近区域之间的收入差距，保障辖区居民公平与自由发展的权利；二是如何增进经济调控政策的统筹性，将经济与经济政策高度拟合；三是如何明晰市场在跨区域资源配置中的协调机制，消除地方保护主义和政府短视行为。总体而言，随着市场经济体制内含的经济行为原子个体化倾向、不确定性长期存在和经济发展压力升级等现象，区域经济的社会福利和公共利益效应的思考维度也得以延展，具体表现为：自然资源或自然资本（环境、气候和能源）的优势互补和保护补偿机制；文化资源或社会资本（凝聚力、惯例习俗和价值观念）的存续、融通和发展。纵览历史，中华人民共和国成立以来，诸次发展理念的重大调整都带有明显的区域性指向，而在新时代中国经济发展转型中，实现区域经济共同体利益协调不论是在技术上还是在理念上依然是基础性和前沿性论题。 在当前各领域全面深化改革、逐步落实“四梁八柱”主体框架构建的过程中，“坚持以人民为中心”的科学发展理念逐步得以彰显和确立，现代市场经济的基本经济制度愈发完善，区域发展协调性持续增强。在区域经济协调发展逐步由“历史—时间”纵向维度拓延至“社会—空间”“生态—空间”横向复合维度的过程中，如何以习近平总书记提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念认识，把握和引领经济发展新常态，探索和创新区域经济协调发展的困局与出路，是新时代所赋予的挑战和机遇。一方面，在新兴经济体崛起、国际地缘合作深化、产业分工转型的宏观背景下，中国在深化原有“四大板块”区域战略基础上，适时推行新型城镇化、长江经济带发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区、“一带一路”、“乡村振兴”等建设，逐步形成了一条多元化、渐进式的中国特色区域经济协调发展道路；另一方面，在贸易主义抬头、经济波动周期仍频、传统区域间体制机制和观念意识壁垒互相钳制等诸多不确定性因素下，区域发展分化、生态规制失调、要素配置失序和收益分配失衡等新问题不断产生。这意味着在总结历史政策经验背后的深远意义（形态、动力、问题和影响）的基础上，超越和建构政策创新理论和机制体系，纵深化推进区域经济发展全面协调，以此形成社会、政治和生态等诸多向度的协调机制是一条可行的研究进路。 如果“区域经济学”可以简单地概括为“从经济学角度研究区域经济发展和区域关系的一门应用学科”，“经济地理学”可以简单地概括为“研究人类经济活动地域系统的形成过程、结构特点和发展规律的学科”，那么理论上的理性人假说可以将区域经济协调发展的研究进路限定于“效率之轨”中。从现实看，区域经济发展差异与分化，在某种程度上也是在对效率的过度追求中所产生的顽疾与新病，亚当?斯密“正是自利引导着社会效益*大化”的“无形之手”成为“虚假意识”。这也从反面解释了西方各国在主张自由放任的市场经济的同时，逐步增强了经济管控的措施和加大了管控范围，尤其是在后工业化时期应对各国区域发展不平衡的问题上，可以说混合市场经济秩序已在西方获得更多共识。中国优势体现为促进区域经济协调发展的财税政策所具有的逻辑承续性和渐进性，特别是1998年开始实施的积极财政政策，继而2014年、2015年和2017年国家又分别提出“更有力度”、“加大力度”和“更加积极有效”的积极财政政策。2017年党的十九大报告更是指出了建立现代财政制度的具体要求，即“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”。2018年以来，积极的财政政策目标由2018年的“更加积极有效”，到2019年的“加力提效”，再到2020年的“更加积极有为”，*后到2021年的“提质增效”，可以看出政策的针对性和实效性持续增强，因而从历史坐标看，中国现代财税政策的供给方式、作用效应和机制体系，对保障区域经济发展协调性具有积极的理论和现实意义。 中国区域协调发展财税政策的*终目标是保证人在充分自由发展中的协同进步，不仅是经济层面，更包括社会、政治、文化和生态层面，而如何将财税政策有机地嵌入，减弱制度成本（负效应）和增强政策效益是关键。同时，就中国财税政策本身改革现状来看，无论是制度主义维度还是行为主义维度，无论是分析范式层面钱颖一的“财政联邦体制”、荣敬本的“压力型体制”、周飞舟的“以利为利财政模式”和刘尚希的“公共风险推力模式”等理论主张，还是在亚洲基础设施投资银行等超国家层面的财政治理创新实践下，财税政策和机制建构的研究仍有很大的挖掘空间。研究区域经济协调发展的财税政策创新与机制的过程就是完善其动力体系和增强其政策赋能的过程，这主要体现在价值理念和技术指南两个层面，如财税政策对私营经济管理模式的宣示效应和对市场投资的实际汲水功能等。简而言之，其核心内容可归纳如下：地方政府在财税法治层面严格的自律、在区域经济发展层面适度的自利、在政策施行层面科学的自治、在决策拟定层面广泛的慎议。因此，对以上问题的研究，都应基于对中国各区域板块经济增长的引擎源自何者（发展异质性问题）、财税政策刺激是否短期有效而长期有害（财政赤字控制问题）和公共资本同财富与经济权力的关系（分配体制改革问题）等问题的现实考察。当然，正如以约翰?梅纳德?凯恩斯为代表的开明经济学家一再强调的那样，对经济政策怀有再多谦卑的谨慎态度也不为过，这一警示也将贯穿本书研究的始终。 二、研究目的 从“财政乃庶政之母”到“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”，公共财政体系及其新兴框架的建立意味着财税政策在促进区域经济协调发展过程中拥有了更多机遇和挑战。尽管财税政策工具箱中可以加以运用的工具并没有想象中那么大的变动，但当代经济研究技术维度的发展和新型调控思想却为财税政策有效性的提升扩展了实质空间。当然，财税体制改革在原理层面是显而易见的，但在实践中却未必能得到良好的预期结果。本书是在厘定财税体制研究范畴的基础上，分析财税政策创新不足和贯彻执行存在偏差等问题，提出多元的财税政策创新与机制组合，旨在为新时代中国区域经济向更高层次和更高水平协调性方向发展提供有益参考。 需要说明的是，财政政策的创新不但涉及新的规程问题，而且还牵涉到系统层面。无论是从价值再分配的中国道路视角，抑或是从风险管理和公共部门的经济学一般理论视角，以及提升地方政府公共财政治理能力视角，财税政策创新与机制的构建都显得尤为重要。正如我们在前文中所言：区域经济发展早已不能与地区生产总值增长等量齐观，其维度已经拓延至社会、政治、文化和生态层面，既不可偏废更不能割裂，其实质是社会福祉的协同。因此，基于各区域起点的多样性应对财税政策机制进行统筹规划，在更大程度上发挥提取、渗透、规制和分配的效用也是本书研究的旨归。 三、研究意义 （一）理论意义 空间是生活世界的基本组成部分，中西方区域经济发展的经验都已证明：区域发展不均衡是市场经济快速发展带来的阵痛，而公众民主意识和权利意识的觉醒，使得其对幸福感和获得感的追求也愈加强烈，在借鉴新发展理念、区域发展理论、财政分权理论、政策网络理论和机制设计理论的基础上，本书提出区域经济协调发展的根基是公共共识的获取和构建形成的形式理性，即既将经济计算作为手段也将其作为目的，以获得普遍适用的法律、法规、规则和政策。由此，将区域的视域抽象化为场域的角度，进而明确对其多元性内容物的财税政策作用路径进行研究是逻辑自洽的方法，并形成场域财税政策研究范式，在此进一步深化本书前期研究成果，即“确立先发（东部沿海）地区实施积极性的财税政策、后发（东北与中西部）地区实施激励性的财税政策”，形成理论进路明确、归纳统一的财税治理理论框架。 从财税政策研究的一般方法看，本书运用跨学科有机融合的方式，破除以市场失灵为切入点的传统路径，这是由施策对象的特殊性决定的。本书将区域升格为场域，“现实的区域”“虚拟的区域”“观念的区域”更多涉及的是法学、管理学、社会学、政策学和生态学等，如何将“善治良序”“新公共管理”“递归演化”“复杂网络”的思路和方法有机融合到财税政策和机制研究中，是本书持续探索的主干，也是对财税政策价值理论领域的填补。总体而言，财税政策的施策对象并非必然是产业经济，而是更多地从决策环节及政策行为管理本身考察人本主义关怀，从而拓宽其作用领域，进而加大对社会福祉的提升力度。 （二）实践意义 财税政策是政府经济调控的核心手段之一，本书通过梳理和实证分析现行区域经济协调发展的财税政策，阐释其问题并提出相应的对策建议，对稳步落实新时代区域协调发展战略具有重要的实践意义，主要表现在以下四个方面。 **，有利于推进新时代区域协调发展战略的实施。明确区域经济协调发展战略的内涵，即明确了战略的基本方向，基于此提出促进区域经济协调发展的合力体系及基本路径。其中，区域经济协调发展战略是以区域开放、利益共享和风险共担为前提，四大区域相互分工合作和后发地区加快发展，使区际发展差异稳定在合理适度的范围并逐步收敛，*终形成人的自由全面发展“联合体”协同增益格局的基本方略。以区域开放、利益共享和风险共担为前提是指统筹国内国际两个市场和两种资源，形成互利共赢、多元平衡和约束有效的融合型经济体和制度机制框架；以四大区域相互分工合作、加快后发地区经济发展是指缩小区域经济水平、居民福利和财富分配的差距，以保障经济秩序稳定和可持续发展，这是解决区域经济发展中的深层矛盾和风险隐患的根本要求；以区际发展差异稳定在合理适度的范围并逐步收敛是指科学利用“五位一体”总体布局与“四个全面”战略布局的整体与局部的辩证关系；人的自由全面发展“联合体”协同增益格局是指要素自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载协调发展，体现在理顺发展关系、拓展发展空间、提升发展效能方面，增益体现在增加经济总量和提升人民福祉方面。 第二，有利于推进区域经济协调发展财税政策改革进程。中国促进区域经济协调发展的财税政策具有连续性和渐进性，本书认为中国财政体制改革的路径具有显在的渐进式逻辑，但该渐进式逻辑在一定程度上造成了部分区域利益主体难以获得灵活补偿、发展机会受到侵蚀等。本书基于对区域经济发展现行财税政策和区域经济协调发展财税政策的实证分析，提出了完善区域经济协调发展的财税政策建议，为倒逼财税政策调整和体制改革提供了有益参考。 第三，有利于为规管地方政府之间财政竞争行为提供指导。本书在进行实证分析的基础上，明确了现阶段区域发展进程中存在的政府财政竞争空间格局，并通过规范性分析，明晰了中国地方政府间的利益冲突原因及表现，通过理论推演提出解决区域经济协调发展中的政府竞争的基本逻辑，即推动主动型的标杆管理替代被动型的标尺竞争；强化绩效管理和提升公共服务的外溢效应等。在实操层面，完善标准财政支出和标准财政收入的核算优化模型并进行仿真，提升规范地方政府财政竞争和财力缺口对策的应用价值。 第四，有利于为区域经济协调发展财税政策决策提供参考。基于对现行区域经济协调发展财税政策的问题分析及优化框架的一般性讨论，分别提出创新先发区域经济发展的“积极性”财税政策、创新后发区域经济发展“激励性”的财税政策和完善区域经济协调发展的财税政策机制三大核心建议，同时优化了促进区域经济协调发展的相关政策机制，主要包括联动有效的多元财政政策、规范科学的税收管理政策、更加积极协调的财政政策和更