中华人民共和国野生动物保护法理解与适用

第十九条【野生动物致害法律后果】因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。有关地方人民政府可以推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务。 有关地方人民政府采取预防、控制国家重点保护野生动物和其他致害严重的陆生野生动物造成危害的措施以及实行补偿所需经费，由中央财政予以补助。具体办法由国务院财政部门会同国务院野生动物保护主管部门制定。 在野生动物危及人身安全的紧急情况下，采取措施造成野生动物损害的，依法不承担法律责任。 【条文主旨】 本条是关于野生动物致害法律后果的规定。本次修法中有一定修改：一是第二款将国家重点保护野生动物以外的“其他致害严重的陆生野生动物”纳入防控范围并提供经费保障；二是第二款增加授权条款，授权国务院财政部门会同国务院野生动物保护主管部门制定有关中央财政补助的具体办法；三是增加一款作为第三款，明确公民有权在野生动物危及人身安全的紧急情况下，采取措施来保护个人人身安全，由此造成损害的不承担法律责任。 【理解与适用】 建立健全野生动物致害补偿机制，是国家对野生动物资源所有权的体现，也是保障地方群众合法权益的必要手段，有助于调动当地群众保护野生动物的积极性，促进人与野生动物和谐相处。本条规定对野生动物损害补偿机制作出了系统性构建，扩大了野生动物致害补偿的范围，明确了野生动物损害补偿的责任主体，即由当地人民政府给予补偿，并规定中央财政对相关控制措施和补偿予以经费补助。在加大财政投入的同时，本条还新增了有关野生动物致害赔偿保险业务的内容，有助于构建多渠道、市场化的野生动物损害补偿机制，提高补偿能力，*大限度弥补群众的损失。本条还对公民相关法律责任进行了规定，引导公民依法采取人身安全保护措施。 一、野生动物致害补偿机制 野生动物活动致害，是一项客观存在的事实，政府能否对其进行适当处理，也会影响到野生动物保护工作的实效性。20世纪80年代，一些地方因保护国家重点野生动物使当地群众的农作物、牲畜等受到不同程度的损失，但国家如何进行补偿，一直没有明确的规定，这在一定程度上影响了群众保护野生动物的积极性。因此，1988年制定的野生动物保护法专门规定了野生动物致害补偿制度，因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，并授权省、自治区、直辖市人民政府制定具体办法。不过在实施过程中，普遍反映该条文未能很好地解决野生动物的损害补偿问题：一是没有规定中央政府相应的财政支出责任，二是没有明确规定补偿主体，三是具体补偿办法不明或不统一，相关补偿资金也难以到位。（王鸿举主编：《中华人民共和国野生动物保护法解读》，中国法制出版社2016年版，第87页。）对此，2016年修法中做了一定完善，但实践中仍存在缺乏地方立法支撑、补偿标准不充分、补偿程序低效等问题，没有完全实现提升受害者对于野生动物的容忍度，减少人兽对抗的目标。（阙占文：《人畜共存视阈下的野生动物致害补偿制度》，载《中国政法大学学报》2022年第6期。）本次修法扩大了野生动物致害补偿的范围，明确了野生动物致害补偿的责任主体，加强了对野生动物致害补偿的财政保障，并提出推动保险机构开展野生动物致害赔偿保险业务，对于上述新规定，可作如下理解。 首先是野生动物致害补偿的范围，其包含两方面的内容，一是致害主体，二是损害范围。在致害主体方面，1988年立法规定为“国家和地方重点保护野生动物”，2016年修法时对其做了扩充，修改为“本法规定保护的野生动物”，即增加了“三有”野生动物。但上述主体显然不能满足实践需求，除各类保护野生动物之外，还存在大量鼠害、虫害亦需要当地政府采取相应的防控措施，而在防控措施的实施过程中也可能对当地居民造成损失。根据行政补偿的一般定义，行政补偿是指国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。（姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第七版）》，北京大学出版社、高等教育出版社2019年版，第621页。）由于我国目前尚无关于行政补偿的统一立法，行政补偿大多依据单行法律法规中的相关规定，而原野生动物保护法将补偿范围限于“本法规定保护的野生动物”，容易导致其他野生动物防控活动给公民造成损失难以获得补偿的问题。因此本次修法时特别规定，“有关地方人民政府采取预防、控制国家重点保护野生动物和其他致害严重的陆生野生动物造成危害的措施以及实行补偿所需经费，由中央财政予以补助”，该规定在明确相关财政支持的同时，也意味着将“其他致害严重的陆生野生动物”防控措施所造成的损失纳入补偿范围。在损害范围方面，应当认为包含两方面的损失：其一，因保护本法规定保护的野生动物而造成的人员伤亡、农作物或者其他财产损失。一般认为是在当事人主观上无过错（如非主动攻击野生动物等），客观上采取了必要的防范措施或者依法履行了保护野生动物的义务的情况下，由被保护的野生动物的侵害行为直接造成的损失。其二，地方人民政府采取预防、控制国家重点保护野生动物和其他致害严重的陆生野生动物造成危害的措施时给相对人造成的损失。地方政府在采取防控措施时可能涉及对相对人财产的征用，或是对其所蓄养的家禽家畜的灭杀等行为，这些行为应当进行补偿。 其次是野生动物致害补偿的责任主体与财政保障。根据本条规定，“当地人民政府”是野生动物致害补偿的责任主体，这意味着相对人的补偿主张应当向地方人民政府，而非向野生动物保护部门或者其他相关部门提出。关于究竟应当由哪一级政府承担补偿，目前我国尚无统一规定，主要视各省、自治区、直辖市出台的规定而定，实践中通常是由基层人民政府进行补偿。不过这一做法也存在例外，如上级人民政府确定对相关危害采取防控措施时，应当由作出决定的上级人民政府作为补偿主体。野生动物致害补偿的财政保障与责任主体问题息息相关，过去相关补偿工作之所以时常存在障碍，一个重要原因就是经费保障不足，基层人民政府缺乏补偿能力。因此本次修法时特别强调了中央财政对补偿经费的补助，并授权国务院财政部门会同国务院野生动物保护主管部门制定具体补助办法。这一规定有助于缓解基层人民政府的财政压力，为补偿标准的提高和补偿工作的顺利开展提供了保障。 *后是野生动物致害赔偿保险业务的开展。 …… 二、野生动物危及人身安全时的处理 在野生动物危及人身安全的紧急情况下，采取措施造成野生动物损害的，依法不承担法律责任，是本次修法新增的规定。这里的不承担法律责任，包括不承担民事、行政以及刑事责任。这一规定的基础源自于紧急避险制度，我国民法典**百八十二条第二款、第三款规定，“危险由自然原因引起的，紧急避险人不承担民事责任，可以给予适当补偿。紧急避险采取措施不当或者超过必要的限度，造成不应有的损害的，紧急避险人应当承担适当的民事责任”。 …… 【关联规范】 《中华人民共和国民法典》**百八十二条；《中华人民共和国刑法》第二十条。 案例评析 …… 林秀某诉某市人民政府、某市边境经济合作区管理委员会、某市林业局野猪伤人行政补偿案 一、案情简介 2016年10月20日林秀某在某开发区晨练时被野猪撞伤，左趾骨、头部、胸12椎体、骨盆等多处受伤。后法院委托某市中心医院法医司法鉴定所对林秀某伤势进行鉴定，鉴定意见为：胸12椎体骨折，构成拾级伤残；骨盆骨折，不构成伤残。林秀某向法院提起行政诉讼，请求某市人民政府等三被告赔偿其医疗费、医药费等各项经济损失和伤残赔偿金，并承担本案诉讼费和伤残鉴定费。 二、核心问题 在当地尚未制定野生动物致害补偿具体办法的情况下，林秀某应当向哪一主体申请行政补偿，以及如何确定补偿数额。 三、法院裁判要旨 法院认为，在责任主体方面，应当由某市人民政府承担补偿责任。尽管某市边境经济合作区管理委员会是案发地的基层人民政府，但性质上系某市人民政府的派出机构，除经济管理职权外不具有其他社会事务管理职权。野生动物保护法第十九条规定，野生动物致害由当地人民政府给予补偿，并没有规定必须由当地基层人民政府予以补偿。本案野猪伤人发生在某市人民政府派出机构辖区内，某市人民政府作为当地人民政府承担补偿责任，符合该法规定。某市林业局不是一级人民政府，亦不是法律规定的补偿责任主体。在补偿数额方面，法院认为，某省和某某省地域相邻、生活习俗相近，而且经济发展水平相当，在某省没有制定野生动物造成人身财产损害补偿办法的情况下，法院将参照《某省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》的相关规定，确定补偿数额。*终法院判决某市人民政府向林秀某支付医疗救治费、护理费、伙食补助、一次性伤残补助金及鉴定费等共计补偿款22773.18元。 四、专家评析 本案系野生动物致害方面一起较为典型的司法案件，涉及的法律问题较多，此处主要讨论其中两个问题。其一是野生动物致害补偿主体的确定。野生动物保护法第十九条规定，因保护本法规定保护的野生动物，造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿，但并未规定具体由哪一级人民政府进行补偿。从实践情况来看，一般是由当地基层人民政府负责补偿，但也存在例外情况。以本案为例，案发地在行政区划上属于某区人民政府管辖，但某市人民政府在该区域内成立开发区，并设立某市边境经济合作区管理委员会作为市政府的派出机构对该区域进行管理。此时如果仍按照原先的行政区划，由某区人民政府承担补偿责任，显然会造成权责的不统一。那么该管委会是否可以作为补偿义务主体，这里涉及行政主体地位的判断，管委会作为某市人民政府的派出机构，本身不具有行政主体地位，只有在法律、法规或规章授权的情况下，才能作为行政主体独立承担责任。本案中经法院审查，管委会除经济管理职权外不具有其他社会事务管理职权，因此应由设立该管委会的行政机关，即某市人民政府作为补偿义务主体承担相应责任。其二是补偿数额的确定。根据野生动物保护法第十九条规定，野生动物致害补偿的具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。实践中部分省级政府暂未制定相应办法，这一情况并不能免除当地政府的补偿义务，因为野生动物保护法已经以法律形式确认了当地政府的补偿义务，地方政府无权对此加以免除。本案中法院系参照社会经济发展状况较为相近的邻省办法确定补偿数额，这一做法在当地政府规定不明的情况下具有一定合理性。同时，由于行政补偿系补偿实际损失，法院可根据当事人在医疗方面的实际支出，或受损失物品的实际价值，涉及伤残的可参照人身损害赔偿民事案件中有关标准，来确定*终的补偿数额。