以产城融合助力高质量发展 : 西部地区新区(城)建设的路径与机制探索

党的十八大以来，我国积极推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，并且将推进城镇化与实现产城融合上升为国家战略。但是，当前城镇化发展存在显著的不平衡，西部地区城镇化发展水平严重滞后于东部、中部地区，并且与西部地区的经济发展水平相比，也是滞后的。西部地区的城镇化发展成为我国城镇化整体推进的短板。我国东西部的过大差距，已经影响到内需和消费增长，降低了人民的幸福感，对社会治安也产生了不利影响。于是，我国提出了新一轮西部大开发，启动了丝路经济带、关中—天水、成渝和呼包兰等经济圈建设，还将西部发展纳入我国宏观战略。近些年在西部各地方兴未艾的新区建设，则成为西部地区补齐城镇化发展短板、承接产业转移、构建地区增长极和推动区域经济社会高质量发展的重要依托。特别是在金融危机爆发后，我国东部地区经济严重受挫（东部地区经济依赖于国际市场），劳动力等生产要素成本提升 a，东部地区制造企业的发展受到影响，而西部地区的劳动力和自然资源充足，但资本、技术等生产要素匮乏，东西部地区协同发展势在必行。东部地区应积极推进产业结构升级，部分产业应向中西部转移。从另一个角度来看，东部企业到西部去寻找适合自身发展的生产区位，有利于西部新区的建设。然而，西部不少地方的发展实践却表明，这种看似“简单”的新区建设驱动的城镇化道路，走起来殊为不易，很多时候还可能陷入产业与城镇发展相分离的城镇化低水平均衡陷阱，出现缺乏产业持续支撑的“死城”“空城”；或形成缺少生活气息的“产业孤岛”，严重影响城市质量的提升发展。这些缺陷具体表现在以下五个方面。 一是规划引导上缺乏衔接。城市发展是不断探索提升的系统工程，规划对城市发展具有引领指导作用。但是，在规划引导方面，城市总体规划、控制性详细规划与园区规划是独立编制的，规划导向、规划对象和规划要求各不相同，缺乏紧密的联系，特别是在协调城市功能区、生活社区、产业园区规划等不同空间的相关规划方面衔接不足，难以形成有机联系的规划体系，某些规划在具体要求中，甚至出现冲突和矛盾。某些正处于工业化大发展进程的城市盲目发展工业，致使工业用地比例大大超过正常标准，而城镇的其他功能则滞后于其生产功能，基础配套设施、环境保护、道路建设等基本功能跟不上生产功能的发展速度，影响了城镇的正常发展；反过来，功能的滞后也造成产业发展在硬件设施上的瓶颈，在诸如居住、交通、环境、公共服务设施等方面给城镇带来众多问题。 二是产业新区过度以经济为导向。产业新区是城市经济发展的主要载体。然而，某些城市盲目规划建设产业新区，以产业资源集聚为中心，只见产业设施不见配套服务，只见厂房不见城市，而且与相邻的城市区域缺乏紧密的互动联系，致使产业新区在一定程度上只是衡量产出的“计算器”和提供税收的“皮夹子”。由于过分强调新区经济发展和产业布局，新区生活功能滞后于生产功能，城市功能滞后于生产功能，缺乏对居住、公共服务等配套设施的考虑，只注重了生产需求，忽略了生活需求，成为单一的生产型经济新区，甚至出现招商引资利益绑架新区规划的现象，新区被不同企业或产业项目的条块分割，致使其经济可持续发展的动力不足。 三是新区产业发展严重滞后。在我国城市发展过程中，某些城市在推进工业化和城镇化过程中，没有很好地协调好两者之间的关系，特别是一些地方政府在加快郊区城镇化建设中，往往注重“土地的城镇化”，而忽视“人的城镇化”，形成了所谓的“空城”。同时，资源配置的错位，造成众多主动进城的农民工与被动进城的农民只能徘徊于城乡接合部，在新区工作的务工人员基于生活成本的考虑往往限于新区周围的基本生活消费，很难与老城区的生活消费市场产生交集，新区与老城区之间的要素流动的通道基本没建立起来，造成“有城无业”“有业无城”的窘境。 四是存在新区人口导入严重不足问题。目前，大部分开发建设的新城新区面积动辄几百上千平方千米，并且大多占用自然条件较好的可利用平地，其中不少是基本农田，这不可避免地存在土地资源的浪费和低效利用等问题。对耕地和基本农田的占用，将会引发农业用地和粮食产量的减少，进而直接影响18亿亩耕地红线和14亿人口的粮食安全问题。同时，农民补偿标准较低、失地失业人口上升、上访闹事等群体性事件增加的隐患不容忽视，对社会稳定和管理带来较大压力。新城人口导入不足。很多新城新区在规划中提出要建设成为人口超过20万、50万甚至100万以上的大中城市，但忽视了自身人口总量偏小、人口外流等基本现实。我国现已存在的“鬼城”“睡城”现象充分说明新城新区建设中存在的问题，如果缺少足够规模的人口，新城新区将会陷入人口规模小—消费规模小—配套服务少—人口增长慢的恶性循环。 五是存在新区建设特色个性严重缺失问题。一个城市应该具有自己鲜明的个性和特色，我国城市发展在历经数次革命性运动后，原有的城市风貌和特色正在丧失，更令人担忧的是正在兴起的新城新区由于存在规划、开发和建设的急功近利行为，出现了千城一面、相似雷同的现象。缺少特色和个性的新城新区，一方面不利于新城新区的功能配套完善和错位差异化发展，另一方面也很难塑造流传千古的城镇风情风貌和历史文化景观。 出现以上问题的根源正是没有恰当处理产城关系，没有恰当地在理论和政策层面对产城融合的机制和机理进行正确的理解。因此，研究城镇化演进的历史轨迹，尤其是剖析产城融合发展基本规律和影响因素，总结典型地区的发展经验，探讨西部地区新区建设中的产城融合实现机制对于加快西部地区城镇化高质量发展具有重要的理论价值和实践意义。