包邮从争论到实践:中国分税制改革20周年论文集

　　（二）改收支平衡控制为支出预算控制　　预算平衡限制是要求预算编制和执行必须遵守收支平衡的原则，实际上就是“以收定支”的方法。在平衡限制下，预算执行中如若收大于支则应通过一定的机制如纳入预算稳定调节基金后再经过法定程序批准调整预算使用；若收不抵支则应压缩相应开支以平衡预算。我国现行《中华人民共和国预算法》第二十八条规定“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。这种看似严格的限制形式在实践中会带来严重的预算软约束，并且容易造成预算调节的“顺周期”问题。即在经济不景气时，收入预算原本难以完成；但在平衡限制的情况下，政府面对收支矛盾和政绩考核，为了不突破预算赤字规模又满足支出需要往往“竭泽而渔”，不是通过限制支出而是不考虑税源实际情况一味强调和固化税收的任务意识，通过增加税收甚至出售资产来实现平衡。这种简单而不是动态调整的“税收任务意识”扭曲了正常的征管行为，容易引发“过头税”、“寅吃卯粮”、“杀鸡取卵”等税收执法的乱象，从而增加了经济实体的负担，进一步加剧了经济的衰退。如2013上半年经济增长放缓导致财政收入下滑，而此时各地政府及财政部门为了保证人大批准的收入任务却在千方百计忙于寻找和稳住税源，以保证税收任务完成，媒体对多地财政局长为收入“急白了头发”的描述就足以佐证。而当经济过热时，税源充裕，本可以通过增加税收加以调节，但此时财政部门基于预算平衡目标以及避免抬高收入预算基数反而对采取这种逆向调节的手段不积极，“藏富于民”，从而加剧了经济的过热。因此，现代预算管理改革的趋向是将预算限额集中在控制支出总额方面，并且独立于收入限额，即不与收入限额挂钩。预算支出限额制度作为一种严格的资源“定量配给”机制发挥作用，它不允许支出部门随意提出超过限额的支出需求。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，这是一项重大的机制变化。　　（三）建立跨期预算平衡机制　　如果将目前预算控制的重点转到预算支出政策和具体支出项目上来，而收入预算只作为预期目标，就会使预算收支平衡状态在预算执行中因经济的波动有可能会被打破，并且还会出现支出增长过快问题，在发展中国家尤其如此。所以与之配套的就是在建立起中长期重大事项的科学论证机制基础上，改年度预算平衡控制机制为跨年度预算平衡控制机制，并将预算支出政策、支出重点及支出规模置于跨年度中期预算的基础之上。跨年中期预算规划通常是为期3-5年（有些国家更长）的滚动的、具有约束力的预算规划，它为政府和政府各部门提供每个未来财政年度中支出预算必须遵守的预算限额，即中期预算的核心就是确立支出限额，据以对支出、赤字和债务总量实施控制。　　……