民国前期总统制度研究(1912～1928）

第二，命令方面职权的变化。 临时约法时期命令权主要包括执行法律的命令，本于法律的委任发布命令。 新约法时期命令权的变化体现在增加了教令权：为维持公安或防御非常灾害，事机紧急，大总统不能召集立法院时，经参政院同意大总统可以发布与法律有同等效力的“教令”，但是，必须在下期立法院开会的一开始请求追认，当立法院否认时，教令即失去效力。这是扩大了总统的应急处置权。 第三，任免官员方面职权的变化。 临时约法时期，任免官员权中的任命国务员需要经过参议院同意；国务员受到参议院弹劾后应即免职，但大总统可以提交参议院复议一次。 新约法时期，大总统任免文武职官不受任何限制。这是行政权力上一项重大的扩权。 第四，军事方面职权的变化。 临时约法时期，总统统率全国陆军、海军，依法宣告戒严。 新约法时期，总统职权的变化是增加了制定陆军、海军编制及兵额一项。 第五，外交方面职权的变化。 临时约法时期，经过参议院同意，临时大总统有缔结条约之权、有任免外交专使之权与代表全国接受外国的大使、公使之权。 新约法时期，大总统接受外国大使、公使，大总统缔结条约的权力不受限制和制衡，只有变更领土或增加人民负担之条款，必须经过立法院同意。 第六，赦赏方面职权的变化。 临时约法时期，临时大总统可以颁给勋章并其他荣典；临时大总统还可以宣告大赦、特赦、减刑、复权，但是，大赦必须经过参议院同意。 新约法时期，大总统有权颁给爵位勋章并其他荣典；大总统宣告大赦、特赦、减刑、复权，但是，大赦必须经过立法院同意。这方面职权的变化主要是增加了“爵位”一项。 以上六个方面职权的变化都是扩大了总统的权力，但是，当时其他实行总统制国家的总统一般也拥有这些方面的权力。也就是说，在大的方面总统权力的扩张还算遵守了相关各国的通例。 不过，下面新约法时期扩充的三个方面的权力，当时其他总统制国家一般都没有，属于“离谱儿”的，表现了袁世凯的独裁意识和做派。 **，关于立法机构的权力。新约法规定，大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会；大总统经过参政院同意可以解散立法院。贿选宪法时期，大总统可以停止众议院或参议院的会议，但每一会期停会不得超过两次，每次期间不得超过10天。大总统于国务员受不信任之决议时，非免国务员之职，即解散众议院。但解散众议院须经参议院之同意。 第二，关于财政权。大总统有权向立法院提出预算案，为应对非常事变，大总统拥有财政紧急处分权。法律上属于国家义务的支出及法律规定的必需支出、履行条约所必需的支出及军队编制所必需的支出，不经过大总统同意不能废除或者裁减。国家岁出、岁入的决算，每年经过审计院审定后，由大总统向立法院提出报告书，请求承诺。当时资产阶级民主国家的财政权一般都掌控在代议机构即人民代表机关，而袁世凯却将这项大权揽入总统手中。第三，关于宪法方面的权力。大总统不仅可以公布宪法、提议增修宪法，而且有权召集和解散议决宪法的国民会议。通过总统职权在临时约法时期与新约法时期的演变，我们可以清晰地看到袁世凯独裁专制的倾向和做法。其中的原因起码有三个方面：一时袁世凯本人的主观愿望；二是民主体制毕竟刚刚开始，总统制不稳定；三是军队给予袁世凯为所欲为的支撑。总统职权的变化还受当时社会上政治思想的影响，时人有主张总统虚位、国会大权的；也有主张加强总统权力、适度限制国会权力的。比如，王宠惠认为国会是民意的*好的表达机构，“议院曰可，比不啻为国民所许可”，“议院曰否，即不啻为国民之否”，对于议院之可否，总统及其统领的政府不得违抗。吴贯因却持相反的主张，他认为“与其得一强有力之国会，不如得一强有力之政府”。（三）总统的公文程式 总统的公文是总统行使权力的重要手段之一，通过种种公文，总统的各种权力在中央部门和地方即在“条条”与“块块”内执行，在此意义上说，公文为总统权力的运转提供了保障。同时，公文记录了总统权力在现实中的执行过程、程序以及当时权力运转的状况。公文是总统职权的外在表征之一，因此，将总统的公文程式与总统的职权一并讨论。