城市公共服务创新研究:

　　《城市公共服务创新研究》：　　（一）下改上不改：“积分制”面临一系列体制性问题　　“积分制”的实施面临一些体制性问题，诸如：依附在户籍制度之上的教育制度、医疗卫生制度、养老政策等，此外还有在财政资源有限情况下的财政支付体制问题等。虽然“积分制”在一定程度上从户籍制度中分离出一部分社会福利给外来人员，但是户籍人口与非户籍人口在享有公共服务方面仍然有较大差距。在现有城乡二元户籍制度框架下，尽管“积分制”让外来务工人员能看到进城的希望，但是该机制并不能*终解决户籍壁垒问题，要想真正实现流动人口的城市融合，还需中央对户籍制度改革予以“顶层设计”，并对依附在户籍制度之上的教育制度、医疗卫生制度、养老政策和财政支付体制进行统筹性改革。　　例如，在教育方面，中山市外来人口目前*迫切的公共服务需求就是子女的受教育，为了让下一代享受更优质的教育资源，许多外来务工人员子女渴望入读本地公办学校。但是，由于教育资源有限和学位紧张，中山市实施的积分入学只针对小学一年级和初中一年级，外来务工人员子女要想插班公办学校其他年级的可能性很小，除非之前的一年级有学生离校，否则只能选择费用较高但教学质量较差的民办学校。　　另外，由于受到现行高考制度的影响，外来务工人员子女要参加高考，一般只能有两种选择——要么回老家参加高考，要么随父母入户中山。虽然2013年11月广东省出台了《进城务工人员随迁子女在广东省参加高校招生考试的实施办法（试行）》，但是设定的限制较多。如该《办法》第七条规定“随迁子女在广东省就读普通高中，并同时符合以下条件的，2016年起可在广东省报名参加高考：（1）父亲或母亲在广东省具有合法稳定职业；（2）父亲或母亲在广东省具有合法稳定住所；（3）父亲或母亲持有广东省居住证，有效期截至当年高考报名规定时间，已连续3年以上（含3年）；（4）父亲或母亲在广东省依法参加社会保险缴费累计3年以上（含3年）；（5）随迁子女在广东省参加中考；（6）随迁子女在父亲或母亲就业所在地市具有高中阶段学校3年完整学籍。”对于不符合以上条件的进城务工人员随迁子女，经户籍所在地省级招生办公室同意，从2014年起可在广东省借考，但借考生仍然“须回到户籍所在省（区、市）参加录取，具体录取要求和标准由户籍所在地省级招生办公室确定”。子女受教育问题直接影响到流动人口城市融合的积极性，如果不能实现教育方面的基本公平，外来人员迫于此类压力往往对城市缺乏认同感，或只能选择回原户籍地生活，这不利于人口的有序流动和城市化的长远发展。　　（二）制度建设困境：“积分制”涉及的法律法规相对滞后　　“积分制”是一项探索性的社会系统工程，涉及流动人口入户、子女入学、人住公租房、享受医疗保障等几大方面，虽然广东省在2009年的流动人口服务管理条例中对“积分制”模式予以确认，但其涉及的一些举措目前尚缺少明晰的法律文本支持，尤其在户籍、教育和社会保障等方面的相关法律法规也相对滞后，导致许多现实问题仍无法统筹解决。例如，外来人口的医疗保险和养老保险等在跨区域自由迁移方面仍然存在诸多限制和困难，统筹城乡社会保障方面有着较大的制度障碍。正如*初参与“积分制”改革设计的广东省社科院社会学和人口学研究所研究员郑梓桢所言，“自由迁徙的核心是社会保障的普及，养老医保等制度的全面覆盖。没有社保的全覆盖、制度的全国统一，自由迁徙就会是空话。”（郑梓桢，2013）目前，国家尚未制定针对外来务工人员较为统一和权威的法律法规，不同地方制定的政策、办法和意见的标准不一、差别较大，制度层面难以相互衔接。　　（三）计分认定困难：积分指标体系的全面性和科学性有待完善　　虽然中山市目前的积分指标和标准已经较为具体和细化，但“积分制”在实际运行中仍然存在计分认定困难、证件难以核实、办理程序有待优化等问题，积分指标体系的全面性和科学性有待进一步完善。例如，“积分制”涉及30多个记分项目，每项积分都需要申请者提供相应的证书，由此涉及各个政府职能部门的鉴定审核，尤其是计划生育证明更为繁琐，必须到户籍所在地开证明，这给外来人员和材料审核部门都带来不便。虽然《流动人口计划生育工作条例》第十七条规定，出具婚育证明或者其他计划生育证明材料，不得收取任何费用，但是对流动人员来说，来回奔波的办理过程要花费了不少时间和金钱，增加了其融人城市的成本，降低了他们对于改革举措的认可程度。而且，尽管积分指标体系包含诸多行业，但是并不能涵盖一些特殊行业，劳动技能水准的认定也存在诸多标准不一、核实不易、颁发机构复杂等现实困难。　　……