国家公务员制度概论新编

　　《国家公务员制度概论新编》：　　一、美国文官制度建立的社会背景　　美国国家政府的组织形式实行总统制。宪法规定总统经参议院的建议和同意，有任命高级官员的权力，如国会同意总统还可直接任命中下级官员。而在美国1787年宪法中对文官的选用并未作出明确的规定。　　就官员的任用标准而言，乔治·华盛顿总统侧重于名望和门第，强调良好的出身与教养。华盛顿之后的约翰·亚当斯和托马斯·杰斐逊两位总统任职期间，则注重“才气”。即选任官员时主要看其是否受过大学文科教育。于是，美国建国初期的政府官职就掌握在那些受过良好教育、有高贵的门第、在社会上有地位的人及其亲信手中，人称“绅士政府”时期。这些“绅士”们一旦被委以官职，就相当稳定，一般不被更换。如华盛顿的两届政府先后任命了300名官员，期中仅有17人被罢免或自动离职。　　但是，在“绅士政府”时期，也不是完全按上述标准选用官员的，随着两党政治在美国的出现，政党分赃制已初见端倪。约翰·亚当斯执政期间，由于“留用了华盛顿政府的全部内阁成员”而深感苦恼，华盛顿逝世后，他便按自己的意志任用了一批官员。杰斐逊上台后，撤换了亚当斯政府的许多官员，仅“在其任期的头两年就以民主共和党人接替了约200名联邦党人”。这就是说.杰斐逊时期，在按“绅士”标准选用官员时，已经开始在一定范围内实行了政党分赃制。杰斐逊的后继者们，效法其前任，也“都为他们的朋友留下职位”，以酬谢自己的亲朋故旧和政治追随者。　　随着美国领土的不断扩张，联邦政府的机构急剧膨胀，行政事务也日益纷繁复杂，安德鲁·杰克逊时代“公职十分简单”的情况已经成为过眼烟云。政党分赃制越发暴露出其严重危害：首先，在分赃制下，总统和部长们把公职作为奖赏政客党徒和亲朋故旧的礼物，结果是每一个新总统上台，就带来一次官员任免的大动荡，形成“一朝天子一朝臣”的局面，影响了政府工作的连续性。1876～1880年，纽约海关平均每天罢免人数超过1人，更换总数等于雇员总数的2倍。其次，在分赃制下，一些有能力的英明党派官员被撤换，而一些政治上投机钻营、吹牛拍马甚至是腐化分子进入政府各级官职。他们目光短浅，道德沦丧，为官伊始便担心几年之后被撤换，因而便利用职权，贪赃枉法，损公肥私，中饱私囊，严重污损了文官的形象，降低了文官的威望和工作效率。如安德鲁·杰克逊任命的纽约港税务官塞缪尔·斯沃特贪污盗窃公款120万美元逃往欧洲。19世纪中叶，各种丑闻充斥美国社会。*后，在分赃制下，每当新总统任职后，就被众多的钻营求职者所包围。第九任总统威廉·哈里逊就职仅一个月便病故，恐怕与分赃制带来的分配职位的繁忙不无关系。第十六任总统亚伯拉罕·林肯任职后，在与南方各州脱离联邦的威胁进行斗争时，就深为求差谋职者所苦，他曾抱怨说：“我简直就像这样一个人，他忙于把他的住宅这一头的房间租出去，以至于他无法去扑灭在另一头燃烧的火。”*受其害的莫过于第二十任总统詹姆斯·加菲尔德，他曾无可奈何地写道：那些“老练的谋求官职者，就像劫路人掏出手枪那样，把求职申请书掏给我”，真是令人苦不堪言。由于分赃不均，加菲尔德竟被一求职未遂者枪杀，成为分赃制的牺牲品。总之，分赃制造成了官箴不修、用人不当，浪费公帑、效率低下，党派倾乱、政局动荡。　　……