(2017)松江依法治区的理论与实践

　　推进依法行政破解“行政执行难”　　行政执行是国家行政机关*根本的职能，是行政权的集中表现。它是指行政主体按照行政管理的客观规律，依据法律法规，为实现行政决策目标而进行的行政活动，也就是行政执法活动。目前，我国行政执行存在比较多的问题，既有行政主体行使行政权的问题，也有被管理者依法履行行政义务的问题。“行政执行难”就是一个比较突出的问题。“执行难”是指政府制定的目标和制度无法顺利落实；执行包含行政检查、行政处罚、行政强制以及行政仲裁后的执行等。现在行政管理的各个环节都存在“执行难”的问题，如市场监督管理部门对餐饮企业履行检查职能，但被检查者不配合，使检查难以进行。“执行难”不仅影响行政主体职能的履行，增加执行的成本，也使其他社会主体的合法权益遭受损害。　　一、“行政执行难”的表现　　（一）被执行者不配合，致使执行难　　行政执行的过程是执行者与被执行者之间相互沟通，相互理解，相互配合的过程。一方不予配合就会导致“执行难”。被执行者不配合主要有两个方面的表现：一种是“软磨”。他们表面上对执行主体的行政行为比较配合，实质上不愿意接受检查。如某药店违法经营药品，采取相当隐蔽的办法进行销售，相关部门检查时，他们往往采用转移、伪装等各种方法进行“周旋”。另一种是“硬抗”。他们属于“要钱没有，要命一条”的“老赖”。如无证经营的小餐饮店，认为自己小本经营无法承担罚款而在立案后弃店跑路，*后需要行政机关公告送达决定书并交由法院强制执行，处理时限非常长。他们明知自己的行为违法，但就是不肯接受处罚，抗拒行政主体的处罚行为。被执行者这两种不配合的行为，给行政主体依法执行造成了困难。　　（二）取证比较困难，影响行政执行　　“依法行政”就是行政主体依据法律法规实施行政行为，依法行政表现在内容与程序的合法。“取证”是实施行政行为的基础和关键，也是依法行政的关键。没有强而有力的证据，很难实施有效的行政行为。随着社会的发展，被执行者运用各种手段实施违法行为，行政主体要进行查处，有时取证比较困难，难以处理。取证困难，“行政执行难”的情况屡见不鲜。如夏季是小龙虾的销售旺季，许多不法商贩在小龙虾底料中投入罂粟壳，此违法行为的取证就较为困难，在长期的实践中得知，商贩后厨的底料是没有罂粟壳的，在上菜过程中才投入进去，以往市场监督管理部门对后厨正在熬制的或者未拆封的底料进行抽检时，往往查不到问题。又如，医疗器械经营是商业贿赂高发的行业，现在往往采用老板个人账户出资的方式用于各个渠道的打点，而在公司财务凭证中难以查到有力的违法证据。执法机关往往明知对方有违法行为，但是取证难造成执行难。还有的人采用“游击战”方式从事违法行为，他们运用这种方式与行政主体进行周旋，要对他们进行查处，获取查处的证据比较困难，难以处理。如交通管理部门查处“黑车”，也是难以获取证据，行政执行的效果不明显。不能说交通管理部门不作为，而是苦于证据不足，有时非常无奈。　　（三）利用政策的不周全，打“擦边球”　　有的市场从业人员，利用政策的不周全，打“擦边球”，这种情况还是比较多的。有的具有市场主体资格，但从事超越经营范围的行为，如对校外培训机构的整治，有不少属于教育咨询类的公司，比较多的机构属于“有照无证”。上海七千多家机构，两千多家“证照齐全”；两千多家“有照无证”，大多数以教育科技咨询公司形式进行市场行为；还有一千多家“无证无照”。市场监管部门对“无证无照”的机构比较好处理，它们不具有市场主体资格，可以让其关门停业，或者给予取缔；对“有照无证”，比较难处理，他们具有市场主体资格，但从事校外培训属于“擦边球”的行为，在整治当中，由区市场监督管理局与区教育局共同制发行政指导书，让其按指导书意见规范经营。而这类公司依旧不具备办学许可，还未走向正规化。　　二、“行政执行难”的原因　　“行政执行难”的原因既有客观的，也有主观的，主要有以下几个方面。　　（一）执行者认知上的缺陷　　执行者在对法律法规及行政决策的认识上存在缺陷，导致对行政决策的实施态度消极，甚至抵制。还有的由于受利益的驱使，使行政执行过程中出现比较严重的问题，出现不公平的现象。由于执行者在执行过程中出现各种问题，产生不良的社会影响，致使被执行者对行政执行产生各种各样的想法，采用各种不良手段，有意或无意地影响行政执行。任何一项行政执行除政策合理有效外，还必须有执行的环境资源，执行主体。行政执行中滥用权力、不作为、乱作为现象时有发生，主要表现在以下四个方面：一是在法定期限不作出行政决定，超期办理的现象严重；二是有利的抢着办，不利的推着办或是拖着不办；三是乱收费现象屡禁不止，普遍存在收费标准过高等问题，群众反映较强烈；四是滥用职权现象时有发生，执行能力有限，一些执行主体不注意学习，政治素质低，不能准确及时理解上级的政策精神，导致政策在执行中变形、走样。所以，从根本上说，执行者认知上的缺陷是“行政执行难”的重要原因。　　（二）被执行者对行政执行存在认知上的缺陷　　认真执行法律法规所规定的义务，具有社会责任感是每个公民应尽的义务。但不少公民对行政执行存在着各种认识上的缺陷，致使行政执行比较困难。被执行者存在的缺陷主要表现在以下四个方面。　　1.法律意识淡薄。被执行者法律意识不强又可以分为两类。一类是不知法。不少被执行者对法律法规的规定知之甚少。笔者接触过不少经营者，对国家法律了解不多，出现了不少的误解，他们将执行者宣传相关的法律法规看成“多此一举”；把按照法律规定的程序办事，看成“故意刁难”；对执行者履行职责，他们不愿意配合，以致“行政执行难”。另一类是知法但不守法。随着法律的普及，越来越多的人懂法、知法，但出于种种原因不守法。利用药店违法经营药品者，医疗器械企业利用公司账外账户进行商业贿赂者，这些人都具有相当的学历，具有比较高的法律意识，也知道他们的做法是违法的，但出于利益的驱使还是做了。行政执行过程中，第二类人的影响大于**类人。　　2.缺乏对法律后果的认知。通常行政执行机关对被执行人采取的措施只是行政检查、行政处罚、行政强制以及行政仲裁后的执行等，不涉及限制人身自由的处罚，看似过于温和。就笔者的工作经验，在监管中发现经营企业的一些违法问题，如果只是限期要求其整改，通常对方应付了事的概率比较大，而当发现一些违法行为之后直接立案查处，对方在知道自己违法事实的法律后果之后，态度尤其配合。特别是在涉及行刑衔接的案件中，若被执行人可能面临坐牢的情况，行政机关的一系列工作都会开展得比较顺利。　　……