嵌入性视角下农村养老保障制度研究

　　《嵌入性视角下农村养老保障制度研究》：　　二 市场化时代的养老服务政策：制度环境的变化及其影响　　市场化改革以来，养老服务政策所嵌入的制度环境发生了重大变化，这种变化直接导致了市场化导向的社会养老服务政策出台。　　首先，社会政策目标与社会福利理念发生了根本性转变。再分配时代社会政策的目标是通过“再分配机制”实现社会公平。在实现手法上，各种福利资源都高度集中在国家手上，并通过科层制的官僚体系执行社会政策。市场化改革以来社会政策日益失去独立性并转向服务于经济增长，社会政策改革的出发点是为了减轻国家和企业的负担，弱化国家在社会福利提供上的角色和功能，忽视了公众不断增长的福利需求①。在福利理念上，改革者普遍认为再分配时代所提供的普遍福利是导致经济效率低下和缺乏竞争力的重要原因，市场化改革之前由国家提供的福利待遇已经成为国家的福利负担。因此，政府在公共服务领域不断后退是整个市场化时代*重要的社会政策特征。同时，20世纪80年代以来新自由主义席卷全球并在社会舆论中占据主流，从发达资本主义国家、东亚发展型国家到原社会主义国家，都不约而同地将新自由主义当作改革的模板②。这种思潮在西方福利国家改革中主要表现为混合福利模式的提出，市场作为一种更为高效的福利生产方式越来越得到重视。在国内体制改革目标转变以及国际福利国家改革的双重影响下，中国在福利供给的责任与福利的生产方式两个方面都发生了重大转变。在“由谁负责”上，个人和家庭被认为应当承担起福利供给的主要责任；在“如何提供上”，不断从集权的治理模式走向分权，民营化、市场化和社会化的改革措施被广泛接受并付诸实施。总体而言，福利的筹资和供给都应该由国家走向市场或其他非政府组织，这成为主导市场化改革阶段中国社会政策和福利的核心理念。也正是在这种理念的影响下，20世纪八九十年代养老服务政策关注的重点是福利机构的社会化改革。　　其次，制度变迁与结构转型双重压力下的经济社会管理方式变迁，导致家庭的养老服务功能被日益弱化。家庭结构转变造成的家庭照料资源下降是其养老服务功能弱化的重要原因，但这种服务供给能力的下降更多是结构性因素引起的。市场化、工业化、城市化等因素从以下几个方面削弱了家庭的社会保护功能：一是家庭成员的就业结构由体制内为主转向体制外为主。绝大多数企业从再分配经济时代的“单位”转变为市场经济时代的自由竞争者，企业既没有义务也不太可能承担帮助职工平衡工作和家庭责任矛盾的社会责任。诸如养老服务这样的家庭责任被当作是与企业无关的个人私事，特别是由充分就业制转向劳动力市场的“优胜劣汰”制，个体也都倾向于在工作和家庭责任之间选择前者。二是居住结构由单位小区转向商品化住宅。“单位制”的瓦解造成了居住和工作的彻底分离，特别是住宅商品化改革使得个体对居住社区认同感降低，社区互助和邻里守望相助等传统社区精神衰落，社区也丧失福利提供平台的职能，特别是社区福利功能如老人照顾也逐步社会化和商品化①。家庭在承担老人照顾责任时较少能够获得来自居住社区的正式或非正式支持。三是社会管理结构由“嵌入型”转向“原子化”。市场经济时代个体的流动性空前增长，原本深度嵌入在单位、家属区或村庄中的个体日益转变为“原子化”个体，传统社会管理对家庭生活的深度介入也逐渐后撤到仅在法律层面上对婚姻和赡养等进行管理。这一方面降低了家庭的稳定性，客观上削弱了家庭的养老照护资源；另一方面也降低了家庭养老的文化意涵，主观上削弱了家庭提供充分养老服务的道德自律性。总的来说，再分配经济时代通过家庭进行传导的福利生产机制被彻底瓦解了，家庭在继续承担养老服务责任的同时已经无力提供必要的服务内容，这就需要在国家和家庭之外寻找新的养老服务供给主体。　　……