新时代中国创新社会治理战略研究

　　二、 发达国家社会治理的主要方法与经验 综观欧美、日本等西方发达国家的实践模式，社会治理主要有如下几大经验： 1.更新社会治理理念 从社会治理思想的产生表明，西方发达国家社会治理的背后存在着诸多学术治理思想的争论和各种建议，但*终要采取什么样的治理措施，还得通过执政党或政府决策者依靠政策和法律的形式来加以贯彻和执行。 实际上，随着经济转型发展和社会民众需求的不断增加，以及世界科技、社会形势的变革，西方也面临着不断产生的各种社会问题，执政者不得不开始反思原来的治理方式，旨在满足不同群体的多元利益需求，提高政治回应性和民主性，维护政治社会的和谐稳定。从这个意义上说，社会治理理念的更新，既是西方发达国家社会治理的思想基础，更是新时期社会价值的重新思考和探求。根据近年来西方国家的主要改革取向来看，发达国家注重强调以下几个社会治理新理念： 一是开放与包容。根据吉登斯的解释，“‘包容性’意味着公民资格，意味着一个社会的所有成员不仅在形式上而且在其生活的现实中所拥有的民事权利、政治权利以及相应的义务。它还意味着机会以及在公共空间中的参与”，“一个包容的社会必须为那些不能工作的人提供基本的生活所需，同时还必须为人们提供多样性的生活目标”。包容性包括容纳不同社会阶层、生活方式和价值诉求的多样性。这一理念可从西方国家政党执政理念的转变中可见一斑。如1995年布莱尔表示，要使工党变为一个开放的党，一个成员包括私营业主和无产者、小商人和他们的顾客、经营者和工人、有房产者和住公房者、熟练的工程师以及高明的医生和教师的党。德国社民党在1998年竞选纲领中，声称将依靠掌握熟练技术的、积极进取的雇员，依靠在家庭和社会中为子女教育承担责任的男女，依靠富于远见、投身事业的经理和企业主，依靠具有革新精神的、灵活的中间等级、手工业者、自由职业者，依靠勇敢的创业者，依靠出色的、拥有高文化素质的信息工作者、医生和工程师，依靠从事发明创造的技师和科学家，依靠具有责任感的德国工会，邀请他们建立一个在社会和文化上更加多元化的公民联盟。 二是公平与平等。自由、平等、公平历来是西方发达国家追捧的社会价值观，但实践表明，在资本主义市场经济体系下，西方社会并非是一个真正公平的社会，2011年发生在美国并蔓延到欧洲其他大城市的“占领华尔街”运动，以“我们代表99%，不再忍受1%的贪婪与腐败”的抗议话语，充分反映了美国巨大贫富分化背后的深层次政治制度危机与社会公平危机。实际上，在社会转型发展时期，经济垄断、收入差距、公共服务不公平，都是西方发达国家普遍面临的社会问题。为此，近年来，欧美发达国家在社会治理过程中，特别注重社会公平理念，不管是在经济领域，还是在收入分配领域抑或公共服务领域，政府极力建构有助于促进机会公平、规则公平的公平社会。如美国纽约市2012年强制通过《纽约工人公平薪资法案》，任何接受政府补助100万美元以上建筑工程的合同商，必须把员工的“生活基本薪资”（Living Wage）从现在的8.10美元涨至10美元，员工同时享有健康保险；如果没有福利，时薪要达到11.50美元。 三是互动与协作。当今，随着一些社会问题跨边界、跨科学、跨领域特征的日趋明显（如大气变化、污染防治、跨国犯罪等问题），政府并非万能，单靠政府一方，抑或单靠一个行政区政府的力量，已经难以有效发挥作用，很好地解决这些问题。因此，一方面，政府需要与非政府、非营利的社会团体或第三部门、中介组织之类进行合作，通过分权、赋权和共享权力的方式，实行“协作治理”；另一方面，开展跨国间、跨区域、跨城市之间多种形式的互动、协商、对话、谈判等，努力构筑由政府、跨国企业、NGO、公民等多主体共同参与的跨界合作伙伴治理，这正成为当前西方国家社会治理的重要理念和基本趋势。与此相对应，传统以集权、分权为视角的行政控制方法，开始被共享权力、共同负责、结果导向、绩效评估等现代协作治理方法所取代，无缝隙、一体化的纵横向合作互动网络和整体政府，成为社会治理的政治选择。 2. 构筑社会治理的多元主体结构 社会治理的实质，是由政府、企业、社会组织、社区组织、媒体等多元主体之间协作互动、互惠互利、权力分享的过程与状态。而这些主体之间保持相对力量的均衡、独立、强大，是有效开展治理活动的基础和条件。根据西方发达国家的实践表明，积极借助新公共管理运动、新公共服务，重塑政府、府际关系，积极构建“小政府、大社会”的社会治理结构体系，这是其开展社会治理的先决条件和根本基础。主要体现在如下几个方面： 一是构筑小而强的公共服务型政府。针对政府与市场、政府与社会之间关系，尽管西方国家经历了亚当??斯密的自由主义经济学原理（小政府时代）、凯恩斯主义理论（大政府时代）、新自由主义经济理论（倡导小政府），以及近年来又出现了集权化大政府倾向的这样一个周而复始的循环当中，并不存在(wei yi）的状态，但强调政府减少对市场和社会的微观干预、提高政府处理各种问题的能力和水平，提高政府对多元社会民众需求的回应性，将政府打造成一个为公民公平、公正、高效提供公共服务的公共服务型机构，强调职能有限但能力强大（小而强），始终是西方国家推动政府体制改革的一条主线和目的。如美国政府围绕公共服务之有效供给而进行的以“企业家政府”模式为主导的政府再造运动，英国政府通过雷纳评审、下一步行动方案、公民宪章运动、竞争求质量运动等开展的分权化、私有化、社会化改革，无不体现了对小政府的信仰。 二是大力培育社会组织发展。根据社会治理的内涵要求，拥有规模化、规范化、有能力的社会组织体系，既是社会治理的主要主体，更是实现社会资源配置社会化进而构筑社会治理格局的核心环节。西方发达国家在崇尚自由和民主的文化背景中，在制约政府权限的同时，通过多元手段努力建设一支强有力的第三部门或第三力量，始终是推动社会治理的一条主要路径和基本原则。当前非营利组织已经成为西方发达国家重要的经济力量和社会运行机制。据美国约翰·霍普金斯大学萨拉蒙教授通过对35个代表型国家长期跟踪研究指出，到20世纪90年代末，这35个国家的非政府组织部门支出总和构成了全球第七大经济体，达1.3万亿美元。而发达国家更是普遍存在庞大的非政府组织部门，其经济规模平均占各国GDP的4.5%，雇佣人员占非农业人口的5%、服务业人口的10%、政府公共部门就业人口的27%a。如美国共有180万个非营利组织，主要分为三大类：公共慈善机构（占59%）、私人基金会（7%）和其他。据统计，非营利组织的收入占国内总收入的6%，从业人员占全国雇员的9%，全美51%的医院、46%的大学、86%的博物馆、90%的音乐、舞蹈、艺术组织以及58%的各社会服务由非营利组织提供。这种政府积极转变职能，促进非营利组织以及慈善组织的蓬勃发展格局，属于真正的“小政府、大社会”模式，更为社会治理提供了坚实的组织基础。很明显，在社会组织规模方面，我国与世界主要发达国家之间还存在明显的差距。 三是构建丰富多元的基层社区组织。社区是社会的细胞，更是社会自治和社会治理的战略空间单元。西方发达国家除了大力构筑强大的社会组织体系外，注重居民生活居住的基层社区，鼓励和培育形形色色、丰富多元的各类社区组织，让居民（zui）大可能地从当地社区中获得社会服务、满足服务需求、表达利益诉求、推进基层民主，从而实现政府治理与社会自治的有机结合与良性互动。如美国大都市，在邻里层面设立小规模、自治化、民主化的社区组织或邻里政府，成为美国大城市居民的普遍选择，旨在对高层城市政府形成一定的权力制衡，促进基层社区的自治和公众参与。具体而言，美国大城市当中兴起的邻里政府主要有以下几种类型： 第1，独立的邻里政府：不同邻里组建的“小市政厅”（little city halls）、“社区规划委员会”（Community Planning Boards）、“社区委员会”（community board）、“社区理事会（Neighborhood councils）”等组织。美国不同城市对这些邻里组织的叫法不尽一致，有的城市对这些组织名称通用，例如纽约市的社区委员会也叫做小市政厅。但这些组织的基本性质，是属于公共性质的政府决策咨询机构，大多是在上级领导或上级政府职能部门（如规划部门）主导下组建而成的基层服务组织，主要功能是听取基层民众对城市发展政策的声音、想法和建议，为巩固某个城市领导的行政地位或促进城市民主发展提供*真实的民意及决策建议，同时也*大程度地鼓励和促进基层民众对城市规划发展的长效参与。例如美国波士顿在20世纪60年代，其市长While Catholic非常注重把社区基层民众和有才华的移民吸收到政府当中，专门制定了在全市社区设置14个“小市政厅”计划及邻里复兴计划，旨在构建社区居民和城市政府之间的紧密关系。 第2，半独立、准政府的邻里政府：社区发展公司（Community Development Corporations，CDCs）。社区发展公司是美国在20世纪60年代继社区行动计划（CAP，Community Action program）之后，为了解决城市中心社区的经济活力和就业问题而兴建的一种非营利组织，其主要功能是为低收入社区提供住房建设和居民就业培训。之所以说它是一种准政府机构，就是指在结构和功能上，它类似于政府但又不完全是政府，一方面，它是一个基于地方、由社区控制的组织，由邻里居民选举产生，有较为稳定的财政经费来源，有开展社区综合发展规划的政府性职责，履行着部分的政府职能；另一方面，它又没有宪法地位，虽有经费来源但没有税收基础，也缺乏独立使用资金的权力。在现实中，对CDCs尽管有很多批评，但其成功的发展规划和治理模式，确实搭建了私人部门、开发公司、基金会、政府部门以及银行等多元主体之间合作的平台和载体，为中低收入社区带来了各种各样的资金支持，提升了社区价值，改善了社区品质，是一种较为成功的基层治理模式。据统计，到20世纪90年代初，广泛分布于美国各州主要城市的CDCs数量超过2 000个，已经累计建设了12 500万美元支付住宅单元，12 600平方英尺的商业和工业空间，以及77.4万个就业岗位。 第3，私人化的邻里政府：私人邻里协会（Private neighborhood associations）。美国的大都市社区主要是由独立住户组成。自20世纪60年代以来，在公民参与传统复兴和政治分权化的背景下，大城市的一些新建住宅区和高收入社区，为了更好地保护私人财产、提供服务，以私人住户为单元，普遍组建了一种自治化、私人化的邻里组织—私人邻里协会（Private neighborhood associations），或居住区协会（Residential Community Associations，RCAs），这是一种立足于邻里、不受城市政府控制的“私人政府”。这种私人政府在法律上存在三种形式：住房业主协会（homeowners association，HOA）、公寓业主协会（condominium association）与合作制（cooperative），三者可统称为“社区协会”（community associations）。根据社区协会研究所（The Community Associations Institute，CAI）的研究表明，自20世纪70年代以来，这些邻里组织得到了快速发展，如今美国近有50%的新建住宅都置于私人邻里协会治理之下，截至2012年，全美国存在私人邻里协会的社区总共有323 600个，其中，住房业主协会约有161 800个（占总数的50%—52%）、公寓业主协会约有145 620个（约占45%—48%）、合作制协会约有6 472个（占总数的2%—3%），覆盖大约6 000多万个城市居民区（见表6.2），这也是当前美国大都市邻里政府的主体组成部分。 四是构筑强大的媒体阵容，参与社会治理。媒体作为连接政府与民众的信息平台，在促进国家政治发展、社会进步、思想建设等方面始终发挥着十分重要的角色和功能。西方国家在言论自由的政治制度下，强有力的大众媒体（包括传统媒体和现代媒体）系统，积极参与着社会公共事务的治理活动，这对诸多问题的发现和解决，发挥了十分强大的监督作用，进而被誉为是在立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”或“第四部门”。根据实际情况来看，媒体在社会治理中的作用存在积极和消极两面性，一方面，在监督政治行为、揭露社会问题等方面，传统媒体和新媒体积极参与，以引导大众关注社会问题，汇集民意，发挥政策与民众之间信息沟通、桥梁等的作用，同时也维护社会制度运行的规范性、透明性，进而促进社会透明、公平、公正地发展和进步。如在早年美国总统尼克松的“水门事件”当中，可见媒体在政治监督和社会公共事件中的权威作用。另一方面，随着各类新媒体（如微博、脸书、推特等社交媒体）的发展，在一定程度上，也给具有破坏性质的反社会运动或恐怖组织，提供了相互勾结、散布谣言等的有力工具，大大提高了社会治理的难度。因此，在充分发挥大众媒体对社会治理积极作用的同时，加强立法、加强规制，规范网络行为，*大限度地克服网络媒体对社会发展的负面影响，成为西方国家加强社会治理的另一重要内容。 3. 建立健全有效的社会治理机制 顺应经济和社会的发展进程，在培育包括政府、市场、社会组织、媒体等多元治理主体的基础上，能否采取有效的社会治理机制，将分散在不同领域的社会资源进行高效的整合与配置，从而较为容易地解决各种社会矛盾和问题，是社会治理成败的关键所在。这也是西方发达国家能够有效满足社会需求、解决社会问题、提高民众生活质量的治理经验的精髓。笔者以为，西方发达国家的资本主义社会治理之所以取得较为明显的成效，与以下较为完善的三大核心机制具有紧密的关系： 一是政府购买公共服务机制。面对巨大的财政压力和服务需求不断增长之间的矛盾，政府基于“公私合作伙伴”的理念，积极主动地建立健全政府购买服务这一新制度，将社会组织、市场组织全面纳入公共服务提供的行列中，从而降低服务成本、提高服务效率，这已经成为西方发达国家一个较为成熟的治理经验。据统计，美国联邦政府已经与私人公司、研究机构和个体顾问间签订了大约2 000万个合同，每年所涉及的经费数额占联邦总开支的14%，国防部通过合同出租支出的资金约占其总支出的1/3，能源部和国家航空航天总局则是联邦政府(zui)大的合同签约者。英国政府早在1990年公布的公共医疗和社区关怀法中就明确规定，中央政府拨付的特殊款项的85%必须以竞争招标的方式向私营或非政府组织购买。在此方面，美国、英国、新西兰、澳大利亚等国家已经建立了包括立法、招投标、公开竞争、操作流程、服务评估等在内的一套成熟运作机制，大量社会组织已经成为诸多关乎民生领域公共服务的主要提供者。这一机制的应用，为真正的“小政府、大社会”提供了有效的制度保障。 二是公众参与机制。社会公众作为社会发展与治理的核心主体之一，能否有效参与到社会公共政策的制定过程，直接决定着社会治理的成效。以人为本，依法确保公众在行政立法、城市规划、城市管理、社区服务等重要领域中的参与权、知情权和自治权，充分吸纳社会民意、汇集民智，是西方发达国家有效化解社会矛盾，促进社会公平发展的重要经验之一。例如，纽约市在城市规划编制过程中，依法制订详尽的公众参与计划，形式包括公民咨询会、公众听证会、访谈、问卷调查、媒体讨论、社区讲座以及社区规划的分组讨论及汇总等。市规划局所收集的资料、研究成果及提出的规划建议必须提交由公众参与的定期研究会议进行讨论和确定，在提交给市规划委员会和市议会决策之前必须召开各种形式的公众听证会。据研究表明，参与纽约大都市市区规划的人员包括来自5个区（实际上是相对独立的自治市）、59个不同的当地社区委员会、13个城市的规划委员会、政府有关部门，加上近千名城市、州、联邦机构的工作人员和城市各非营利团体在内的各界人士，总计1 700人。 三是劳资关系协调机制。在经济社会的转型发展中，必然会出现各种各样的社会利益冲突和社会矛盾，是否具备健全的社会利益协调机制，直接关系到一个社会的持续稳定与和谐程度，更是一个成功的社会治理体系必须解决的核心任务。纵观西方发达资本主义国家，在长期发展演变过程中，之所以能够保持社会的总体稳定与和谐，除了国家不断调整收入分配结构进而培育了大量的中产阶层外，与其健全、成熟、有效的劳资关系协调机制具有直接的关系。例如，法国早在1919年的《劳工法案》、1950年的《劳资协议法》、1982年的《奥罗法》等法律依据，全面确立了劳资双方自愿进行集体谈判的原则，规定集体协议每年必须进行谈判，并对集体协议的具体内容进行了规范，将集体协商谈判制度作为解决劳资纠纷的主要手段。法国的集体谈判分为三级：由国家有关部门代表（劳工部长、国民经济部长、国务委员会社会司长）、受雇者代表（五个全国级工会按规章组成）、雇主代表（法国雇主会主要有三家，即雇主协会、中小企业雇主协会、手工业雇主协会）三方先进行谈判，再到全国产业、行业一级的集体谈判，*后到企业1级的集体谈判。法国的集体谈判适用于所有企业，包括工业、商业、使用雇工的农业，适用于所有的职工，包括自由职业者、律师、机关办事处、家务佣人、房屋看管人、家庭工人等。正是这种成熟的集体谈判制度，通过公平、公正的方式，依法保护了劳资双方应有的合法权益，实现了多方利益的均衡，及时化解了有可能进一步升级的社会矛盾。 4. 采用以法治为主的多元治理手段 在现实当中，当面临很多社会问题时，到底采取何种手段加以处置或处理，是社会治理的主要环节，也是决定社会治理成败的关键。根据西方发达国家经验，以法治手段为主，刚柔并济，采取法律、经济、道德、教育等多元手段，是社会治理取得成功的重要依托。例如，在法治方面，欧美等西方发达国家几乎在社会发展的所有领域，都建立了各自的法律法规体系，可以说，法律与人们的生活如影随形，人们绝大多数行为都受到法律的约束。如纽约为了处理邻里之间各种鸡毛蒜皮的小麻烦，美国为此专门制定了一种称之为“皮毛法”的法律来处理此类琐事。可见，健全立法，依法处理、严格执法，就成为发达国家社会治理的基本方法和手段。 在强调法治的同时，发达国家也非常注重柔性手段的应用，主要有两种方法和手段：一是纠纷解决替代机制又称非诉讼纠纷解决机制（英文缩写ADR）。通俗来说，为了节约法官资源，对较小的社会矛盾或利益冲突，主要通过庭外调解的手段加以解决和处置，而不是上法庭打官司，这种方法类似于中国的社会调解方式。据称，自20世纪90年代以来，美国95%以上的纠纷都是通过非诉讼方式解决，并且已经形成了一整套完善的纠纷解决体系。二是依靠道德、宗教等文化价值观力量进行社会治理。这一做法在韩国、日本、新加坡等东方儒家文化传统的国家表现得尤其明显。国家通过系统、全面的道德体系建设与宣传教育，引导国民在工作、生活、社会交往中，遵守基本的公共道德准则，自觉维护社会秩序。例如：新加坡很重视通过培育国民的共同价值观以提高社会凝聚力，在经全民讨论并由国会通过的《共同价值观白皮书》中，提出了“国家至上、社会为先，家庭为根、社会为本，社会关怀、尊重个人，协商共识、避免冲突，种族和谐、宗教宽容”五大共同价值观，得到了各大宗教团体和种族的认同。与此同时，宗教信仰和精神的力量，也是西方发达国家社会治理的一个重要手段。 5. 建立健全配套的社会政策体系 社会治理是一项系统社会工程，除了政府建立健全有效的治理机制、采取有效治理手段外，更需要常态化、稳定化、系统化的社会公共政策加以保障和支撑，否则，社会治理充其量就是一种“头疼医头、脚疼医脚”的短视行为。这一点，在北欧发达国家中表现得非常典型，也正是因为其在市场化进程中，不断建立健全旨在保障劳动者基本合法权益的各类社会公共政策体系，才保障了整个社会的总体和谐稳定，这集中表现在社会福利政策（养老、医疗、保健、失业、工作福利等）、人口政策、就业政策等方面。如北欧挪威、瑞典、芬兰、丹麦和冰岛五国，它们的国家福利制度成功推动了经济和社会的发展，包括经济增长、稳定的民主政治、个体自由和全面的社会保障体系。尽管近年来，西方福利国家的内外部环境发生了显著的变化，对原有的福利政策带来了一定的挑战，为此，他们积极推进社会投资政策、推行基于*大化就业的政策改革、强调个体责任与工作激励等改革措施，应对金融危机带来的各种挑战。这些改革措施对西方国家的社会治理，依然发挥着重要的支撑作用。