扶贫小额信贷:破解贫困人口贷款难题的中国实践

序言 如何帮助贫困人口获得信贷资金支持并用以发展生产改善生计是一个世界性的难题。为攻克这个难关, 世界各国政府、 国际发展机构和民间组织尝试了多种努力, 孟加拉国的尤努斯还因为在这方面做了开创性的贡献而在 2006 年获得了诺贝尔和平奖, 但是各国在全 面解决贷款难、贷款贵的问题上, 成绩仍然有限。 为在我国解决此世界难题, 找到症结所在和发挥我国制度优势的着力点是辨证施治、精准施治的首要一步, 也是关键一步。 症结之一在于金融机构的风险担忧。银行贷出去的是本金, 赚到的是利息。一方面, 出于资金安全的考虑需要严格把控风险, 在信贷中设置了较高的门槛, 或要求抵质押, 或要求担保; 另一方面, 贫困农户一般缺乏可供抵质押的资产或合格的担保之人, 单纯依靠其自身力量难以有效跨越银行设置的贷款门槛。 症结之二在于贫困农户的思想顾虑。这种顾虑源于贫困农户和银行之间的信息不对称和信任缺失。贫困农户普遍受教育程度低、金融意识不足,加之生产技能欠缺, 扩大再生产的意愿不强, 不愿贷、不敢贷、不会贷的现象较为突出。 症结之三在于政府部门的惯性思维。我国政府肩负扶贫的职责, 应当充分发挥“有为政府”的作用克服上述“市场失灵”。但是, 金融扶贫需要参与的部门多, 见效时间慢, 政府部门长期以来习惯于 “授人以鱼” 的帮扶方式, 或开展有具体可见项目的扶贫开发工作, 政府主导的扶贫路径依赖由此形成。 要解开这些症结, 需要银行、贫困农户和政府部门三方携手合作、共同努力, 政府应该推动制度创新让我国农村熟人社会中贫困农户普遍存在的诚信优势转化为银行所认可的信用资产, 让产融结合的实际效益鼓励贫困农户积极运用金融来发展生产。 2015年, 党中央、国务院发出了打赢脱贫攻坚战的动员令, 集中全党全国全社会的力 量在2020年消除绝对贫困现象。习近平总书记提出“要做好金融扶贫这篇文章”, 这为解决贫 困农户贷款难题提供了巨大动能。国务院扶贫办在相关部门的支持下, 创新开发出扶贫小额信贷政策、产品和服务, 走出了一条有中国特色的金融扶贫之路。这本书对此经验做了总结, 我觉得具有如下五个特点。 一是创新免抵押免担保信用贷款制度, 消除贫困农户贷款门槛。在具有熟人社会典型特征的中国农村, 没有担保的信用可能比没有信用的担保更为有效, 关键是如何将担保的功能弱化, 将信用的功能激活。扶贫小额信贷从创立起, 就坚持“免抵押免担保”的制度安排, 更加重视贫困农户的信用和产业发展需求, 更加适应贫困地区和贫困农户的实际状况, 打破了传统商业银行的理论束缚和路径依赖。 二是创新风险补偿制度, 打消银行不敢贷不愿贷顾虑。扶贫小额信贷风险补偿制度是由县级出资设立风险补偿金, 用于分担银行贷款损失。风险补偿制度不仅是免抵押免担保制度的配套制度, 它还有稳预期、稳信心的重要功能, 是扶贫小额信贷健康发展的“压舱石”。以往银行放贷, 注重抵押担保, 通过抬高门槛, 减少了贷款。县建风险补偿制度, 由风险补偿金按比例承担风险, 提高了银行的贷款意愿, 使得政府以较少的出资, 撬动大量金融资本投 入扶贫事业, 成倍提高财政资金的使用效益。 三是创新财金政策协同的利率制度, 解决贫困农户贷款贵难题。针对农村贷款市场价格偏高的痛点, 扶贫小额信贷将市场调节与政府调节紧密结合, 将货币政策与财政政策有机衔接, 从贷款供给侧与需求侧同时发力, 创造性提出金融机构以基准利率放贷、对贷款贫困户给予扶贫资金贴息的政策, 降低贫困农户贷款成本。贫困农户可以“零成本”使用贷款资金, 真正实现“贷得起” “用得起”。这项创新性政策的推出, 对于促进农村金融回归本源、回归实体经济, 具有重要理论和实践意义。 四是创新评级授信制度, 避免银行与贫困农户之间的信息不对称。扶贫小额信贷的评级授信制度利用中国农村熟人社会的特点, 让政府部门、金融机构、基层组织和农村“五老人员” ( 老党员、老模范、老军人、老干部和老农民) 等各方主体广泛参与, 将贫困农户的信用资本 (诚信评价)、人力资本(劳动力人数)作为银行信用评级的主要指标, 物质资本作为辅助指标, 评级结果由金融机构共建共享, 并实行动态调整, 这不仅打破了传统评级授信指标体系下贫困农户普遍因为评级授信分值低无法获得贷款的困局, 还充分体现了对贫困农户主体地位的尊重, 充分考虑了贫困农户的自身特点, 为农村信用建设开辟新路径。 五是创新差异化监管制度, 保障扶贫小额信贷健康发展。在扶贫小额信贷发展过程中, 人民银行、银保监会等监管部门紧紧把握贫困农户贷款特点, 精准施策, 创新监管制度, 先后出台一系列区别于一般农户贷款等金融政策的特惠性监管措施,比如要求金融机构实行 “四单政策” ( 单设机构、单独管理、单独核算、单独调配资源)、划分责任田分片包干服务、 提高扶贫小额信贷不良贷款容忍度、出台续贷展期政策以及为应对新冠肺炎疫情影响允许贷款延期等。这套差别化的监管制度, 体现了监管部门实事求是, 根据具体情况实施有针对性、 特惠性的管理服务, 在理论上丰富了《巴塞尔协议》以来的国际金融监管理论内涵, 在实践上更为普惠金融监管提供有益借鉴。 扶贫小额信贷过去几年的成功实践,在我看来,为我国后续做好普惠金融服务, 巩固脱贫攻坚成果, 助力实施乡村振兴战略提供了有益启示。 一是金融服务应平衡好经济效益和社会效益。追求更高的效益、追求利益*大化是企业的天职和永恒目标, 金融机构概莫能外。 由于经济基础的薄弱和优质客户群体的稀缺, 金融资源难以向贫困地区流动和聚集, 因此, 从企业的经济属性考虑, 金融机构缺少在贫困地 区开展业务的经济动力。 但是, 即使在自由市场中, 金融机构及其金融服务除具有经济属性外, 还天然地具有社会属性。作为社会性企业, 金融机构有责任平衡好贫困地区金融服务的经济效益和社会效益。 二是化解金融供需矛盾应着重在供给侧发力。金融应该为实体经济服务, 更好地支持实体经济发展, 服务群众生产生活, 为达到此目的应加强金融供给侧结构性改革。 脱贫攻坚以来, 贫困户贷款不仅从“量”上取得了突破, 还在“质”上得到了提升, 关键原因就是金融监管部门以金融供给侧结构性改革为指引, 从贫困地区金融供需矛盾的主要方面———供给侧发力, 坚持以贫困地区、贫困群众的需求为导向,量体裁衣, 精准供给政策、产品和服务。 三是特惠金融服务应发挥好政府和市场的协同作用。市场上任何一项交易均存在交易 费用和风险, 金融机构给贫困户的贷款是一种交易, 金融机构在贫困地区服务能力不足和 贫困户信用信息缺失, 加剧了信息不对称, 进一步增加了交易费用和风险。交易费用越高, 风险越大, 交易越难以进行。如果不能有效降低交易费用和风险, 金融机构不会主动向贫困户提供贷款。因此, 做好特惠金融服务工作, 应发挥好有为政府的作用, 克服市场失灵, 促 进市场按照有利于经济社会发展的方向前进。 扶贫小额信贷是脱贫攻坚战孕育的特惠金融政策、产品和服务, 它瞄准了我国贫困人口这一特殊群体, 为解决贫困人口贷款难的世界性难题, 走出一条中国特色的金融扶贫之路, 在中国扶贫史和金融史上留下浓墨重彩的一笔, 必将在中国农村大地上继续绽放光芒, 其价值和影响历久弥新。 林毅夫 2020 年 10 月 1 日