黄河流域保护与高质量发展立法策略研究

黄河是中华民族的母亲河，孕育了厚重坚韧、璀璨多姿的华夏文明。流域内丰富的自然资源和要素禀赋，是沿黄地区维系经济社会发展和生态平衡的重要基础和战略保障。黄河流域作为确保我国生态安全、粮食安全、能源安全和防洪安全的“生命线”，是打赢污染防治攻坚战、建设美丽中国的关键地区，是推动经济绿色转型、实现区域协调发展的重要阵地，更是延续历史文脉、弘扬时代价值的展示窗口。然而，伴随着城镇化、工业化进程，黄河流域经历了严重的环境污染和生态破坏，保护和治理的任务十分艰巨，流域生态系统脆弱、经济发展滞后、人地关系趋向紧张，保护与发展的不协调问题十分突出，严重制约了黄河流域的高质量发展。 习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上明确指出，要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，成为重大国家战略(以下简称“黄河战略”)。 传统粗放的经济发展方式已经让黄河难以为继、不堪重负。特别是在水资源严重紧缺情况下，经济发展与生态保护“争水”现象十分突出，生态用水被大量挤占，资源环境已严重超载，如不能根本转变经济发展方式和强化生态保护治理，黄河流域将面临整体性、系统性生态退化的风险。如何从国家层面做好顶层设计和战略谋划，加快建立流域经济社会发展与生态环境保护统筹协调机制，成为党中央、国务院的重大关切。黄河流域生态环境问题的本质在于长期的经济社会发展需求与粗放发展方式下人地关系的不和谐，解决上述困境需要同时在生态环境严格保护、经济社会布局优化调整、流域内各行政区统筹协调等多个层面采取措施，在充分利用规划、政策、标准、管理办法等常规行政管理手段基础上，必须运用法治思维，通过立法，将黄河流域生态保护与高质量发展目标法治化，对流域内人类的生产生活活动进行调整、引导和规范。 为此，本书从立法保障黄河重大国家战略全面实施的角度出发，系统研究黄河立法战略相关问题，探讨了立法的需求、原则、框架和关键内容。构建了以实现黄河流域生态环境和经济社会效益相统一的高质量发展为目标，以高度价值认同的黄河文化共识为牵引，以流域高水平保护和治理为手段，以流域空间管控和一体化协调机制为抓手的理论框架，识别出区别于长江等其他大江大河流域保护立法的特色问题作为立法基点，并针对我国流域管理法缺失、“涉水四法”“涉水四法”：《水法》《水土保持法》《防洪法》《水污染防治法》。功能分割、部门职能交叉等不足，研究提出黄河保护立法的对策建议。 一、 黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的现实需求 2020年8月31日，中共中央政治局召开会议审议《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，明确提出要系统梳理与黄河流域生态保护和高质量发展相关的法律法规，深入开展黄河立法基础性研究工作，适时启动相关立法工作。姚文广：《黄河法立法必要性研究》，载《人民黄河》2020年第9期，第1—5页。推进“黄河战略”相关立法工作是贯彻中央依法治国方略和践行生态文明思想的必然要求，是确保解决流域大保护和大治理的重大关切，是实现黄河流域高质量发展目标的有力保障。1. 从国家战略实施需求来看，解决流域经济社会发展需求与生态资源环境承载能力间的矛盾刻不容缓 黄河流域的资源禀赋、产业基础和社会环境为流域高质量发展提供了丰厚的条件。流域幅员辽阔，光照充足，农业基础扎实，与长江流域等地区相比较，土地资源较为丰富，耕地面积广阔而集中，特色农牧产品优势突出；流域矿产资源富集，风电光核等新能源开发优势明显，能源供应充沛，是我国重要的能源供应基地、能源化工和基本原材料基地，为传统工业发展提供了扎实的产业基础；流域区位优势突出，交通基础扎实，战略新兴产业和国防科技工业的重点布局，大批城市群落形成，集聚优势初显，产业结构也正向中高端调整；流域发展历史悠久，治理经验充足，思想文化繁荣，依托独特鲜明的文化资源优势，形成了一批围绕文旅产业的新增长点。 然而，黄河流域经济发展水平和发展质量始终受到自然生态容量、环境承载力和水资源总量的制约，长期存在并且日益突出的“五水问题”(水资源、水灾害、水环境、水生态、水监管)，已经成为制约黄河流域各省市高质量发展的关键性问题。于法稳、方兰：《黄河流域生态保护和高质量发展的若干问题》，载《中国软科学》2020年第6期，第85—95页。一方面，流域水资源保障形势持续严峻，水沙时空不协调，水患威胁严重，岸线资源过度开发，流域水资源管理和流域治理问题突出；陆大道、孙东琪：《黄河流域的综合治理与可持续发展》，载《地理学报》2019年第12期，第2431—2436页。另一方面，流域水、气、土等系统性环境恶化、生物多样性受损、生态环境脆弱等问题愈发凸显，生态风险向社会风险转化倾向愈发严重，流域整体生态环境亟待保护和修复。 摘要iiiiv黄河流域保护与高质量发展立法策略研究因而，迫切需要以问题为导向，兼顾生态环境保护和流域治理关键性问题，通过立法提升完善黄河流域整体的生态环境保护和治理的水平和能力，推动黄河流域经济可持续和高质量发展。董战峰、邱秋等：《〈黄河保护法〉立法思路与框架研究》，载《生态经济》2020年第7期，第22—28页。 2. 从环境治理制度保障来看，国内现有分散的相关法律法规和行政手段难以有效解决黄河流域保护和治理的系统性问题 目前，黄河流域初步形成了以《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）、《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）为主体，《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）、《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）、《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）等行业单行法及《黄河水量调度条例》《黄河河口管理办法》《黄河下游引黄灌溉管理规定》等流域单行法为两翼的法律保障体系。黄河流域现有法律基础已从国家、流域、地方三个层面，对流域内水量分配调度、流域污染防治按区统一规划、流域管理机构职责、防洪抗旱职能、行政执法监督处罚等方面做出了规定与指导。 然而，现有法律保障体系无法充分适应“黄河战略”中流域大保护和大治理相协同的特征和战略需求：一是国家层面立法尚未针对特定流域特点开展专门性立法，对黄河这类大尺度流域保护和治理的调控功能不足；二是流域层面立法仅就关键要素分别规范，立法之间缺少协调性、系统性和统一性，对流域上下游、干支流、行业间等各方整体性保护和治理考虑不足；三是地方层面立法更多考虑的是区划体制及经济社会等因素，缺乏从宏观角度对黄河流域自然属性和生态系统的充分考量。 因此，迫切需要基于黄河流域自然资源禀赋与生态环境问题的特殊性、复杂性，从流域整体性、系统性以及保护与发展的协调性出发，颁布专门的法律，将国家有关法律制度与黄河的特点和实际紧密结合并使之具体化。 二、 黄河流域生态保护和高质量发展战略立法的基本原则 习近平总书记强调“治理黄河，重在保护，要在治理，要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，共同抓好大保护，协同推进大治理”习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，载《中国水利》2019年第20期，第1—3页。。正确理解保护与发展间的辩证统一关系是开展“黄河战略”系列行动和立法工作的基本前提。牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，坚持经济效益、社会效益、生态效益高度统一，构建生态产业体系，呵护绿水青山，做大金山银山，才能有效推动黄河流域高质量发展。周宏春、江晓军：《习近平生态文明思想的主要来源、组成部分与实践指引》，载《中国人口·资源与环境》2019年第1期，第1—10页。因此，形成系统、整体、协同、相适应的大保护和大治理格局，推进流域高质量发展目标的实现，是保障“黄河战略”顺利实施的根本路径和基本原则。