公共管理导论(公共管理硕士(MPA)系列教材)

　　1.政企关系　　政府与企业是两种不同类型的组织，具有不同的使命和任务，两者的边界应该是清楚的。但是两者的关系在我国长期以来表现为政企不分，这与计划经济体制有关。在这一体制下，政府直接管理企业，企业所有权与经营权不分，政府直接干预企业的生产经营活动。这样一种政企不分的状况在市场经济改革后就受到了挑战，市场要求企业是一个独立的经营实体，离开这一点，市场就是不完整的。事实上，中国的改革在80年代末就提出了转变政府职能，其中的一项转变就是政企分开（当初主要是针对政府与国有企业的关系来说的）。在市场经济体制建立起来后，明确提出要使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体。政企分开是建立社会主义市场经济体制的内在要求，是政府职能转变的关键，也是中国政府机构改革的一个核心内容。　　政企分开的改革经历了一个很长的时期，党的十八大提出要进一步推进政企分开的改革。这既表明了这一改革的重要性，也表明了这一改革的艰难性。政企分开涉及的主要内容包括以下三个方面：　　其一，政府与企业社会职能的分开。这里涉及解除政府主管部门与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系。随着20世纪90年代市场经济在中国的建立，一些地方出现了鼓励党政机关兴办经济实体，提倡和支持党政机关干部从事各种经营活动的现象。为此，中共中央办公厅和国务院办公厅专门发文指出必须坚持政企分开的原则，规定：（1）县及县以上党政机关（包括党委机关、国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关）不准经商办企业。所兴办的各类经济实体，必须与党政机关在财务、名称、人事等方面彻底脱钩。（2）严格划清党政机关管理职权与经济实体经营权的界限，严禁用经济实体经营所得增加机关干部的工资、奖金、补贴等收入或用作其他福利开支。严禁党政机关利用自己掌握的权力为经济实体牟取非法利益。（3）凡是经济实体，必须根据国家法律和政策的规定，自主经营，自负盈亏。（4）由政府经济管理部门成建制转为经济实体的，要严格实行政企职责分开，不能“一个机构，两块牌子”，不能再行使政府部门的行政管理职能。（5）县及县以上党政机关在职干部一律不得经商、办企业，不得兼有党政机关干部和企业职工双重身份。已经分离出来从事经营活动的人不能保留原在党政机关担任的职务，不能再以党政机关的名义或以党政机关干部的身份从事经营活动，要与党政机关脱钩。这些措施表明上层认识到，权力与商业的结合、官商不分会扭曲市场运作，会带来以权谋私和贪污腐败。但是，这是针对县和县以上政府的，乡镇和街道并不在此列。这导致在后来一段时间里，乡镇层面的政企不分维持了较长的时间。　　其二，企业所有权与经营权的分开。一般对此的理解是实行国有资产所有权与经营权相分离，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。但是，有一种较有深度的观点认为，传统经济体制的特点不仅仅在于政府统一组织社会生产和直接管理企业，更重要的是，传统经济体制是社会政治组织和经济组织的合一，或者说在传统经济体制下的企业也在行使着政府的职能，本身就不是本来意义上的经济组织。因此，实行政企分开，不仅要把政府和企业的职能分开，也不仅要实现政府功能的转变和企业经营机制的转换，还必然要以实现社会基层政治组织和经济组织的重构为基础。①　　其三，政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。2003年国资委的建立在某种程度上是实行政企分开的组织机构上的一个改革。它使得政企关系由过去的政府直接监管变为政府通过授权国资委对国有企业实施监管，从而在形式上实现了政企分离，但问题在于国资委仍然是政府的一个职能部门。因此，一种思路就是如何从国资委的角度来谈政企分开，也就是国资委带头自我改革、自我革命，采取建立权力清单、责任清单、负面清单等一系列改革措施。有人认为，“国资委划出的三个清单，有助于转变政府职能，划清国资委、中央企业以及社会的责任。通过这样的改革，把该企业行使的权力都放给企业，把不该企业负担的包袱都卸下来，切实增强企业作为独立市场主体的活力和竞争力”②。　　但也有人认为，撤销国资委才有利于国企的改革，其思路是把剩下的国有企业的股权在央企层面的注入全国社保基金，把地方的国有企业的股权注入地方相应的社保基金里面，让那些企业真正能够对全国社保基金还有其他的股东负责。③简言之，通过这样一种方式来摆脱企业与政府在组织上的关系。　　事实上，政企关系的核心是建立现代企业制度问题。我国在20世纪90年代就提出建立现代企业制度，这里涉及一系列诸如产权、治理结构的问题，但“关键是确立‘自由企业制度，的理念”。所谓自由企业制度，指的是“企业有完全自由的创业权、签约权、交易权、经营权以及对剩余的自由索取权。自由企业制度实际上是建立在公民自由的基础上的。中国的一切权力既然属于人民，自由企业制度也就是必然，消除政企不分与政府对企业的干预就成为必然”④。