当代中国政府与政治(新编21世纪公共管理系列教材)

导论这是一本关于当代中国政治的教科书。与规范叙述和文本阐释不同，本书致力于从经验层面分析中国政治，以回答一个基本但不那么简单的问题：中国政治是什么？在改革开放30多年后的今天，在一个中国已发生并还在经历深刻变化的全球化时代，撰写这样一本教科书显然是一项智慧的挑战。本书作者甘于承受这一压力，并不是因为对于中国政治的研究胸有成竹，而是愿意将写作看作一个学习和反思中国政治的机会。在某种意义上，我们与读者站在同一条起跑线上。我们希望读者以理性审视的眼光阅读和使用这本教材，并参与到“重新认识中国政治”的事业中来。作为“导论”，本篇的任务是向读者简要交代本书在拟订大纲时的一些设计理念。它们可以表述为以下几项：**，历史脉络对于理解中国政治具有非常重要的意义；第二，中国共产党是理解当代中国政治的钥匙；第三，“党政体制”是理解中国政治的关键词；第四，认识中国政治应当处理好宪法与党章、法律与党规、国家机构与党的组织、正式制度与政治惯例之间的互补关系；第五，用内生发展和演化的眼光来看待中国政治。本“导言”的*后部分对本书的结构设计与内容安排做了简要的说明。一、历史维度的重要性下面所引之言分别出自两位著名的人物：一位是以他个人姓氏命名的学说创始人之一、**国际的组织者和领导者、被尊为全世界无产阶级和劳动人民的伟大导师的马克思；另一位是美国的开国元勋、宪法起草人之一、**任财政部长汉密尔顿。他们的思想和实践在人类历史上都留下了深刻的烙印。人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。《马克思恩格斯选集》，3版，第1卷，669页，北京，人民出版社，2012。人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。［美］汉密尔顿等：《联邦党人文集》，3页，北京，商务印书馆，1980。如何看待这两段著名的引言？显而易见的是，它们都摆脱了宿命论的立场，承认人的主动性和能动性，强调历史是可以选择和创造的；所不同的是，人的这种主动性和能动性是否受到制约、是否存在边界，以及如何认识和表达两者之间的辩证关系。在某种意义上，马克思和汉密尔顿以张力的方式揭示了人类社会发展的复杂性。现代政治学用更为抽象的术语来表达这种张力，诸如“结构与能动”、“制度与行为”、“理性选择与路径依赖”，以及“设计与演化”等。这些范畴以对子的方式呈现，其中彼此关联的二元要素分别强调不同的侧面。时至今日，这种分野依然存在于不同的学派或研究取向之中，成为学术争论的基本来源。必须承认，在方法论层面产生的分歧是很难通过逻辑分析和经验证据来解决的，因为它们各有道理，并能从经验世界找到相关的证据。打一个比喻，太阳为地球送来了光明，同时以黑暗作为赠品，光明和黑暗如影随形。研究者强调的是光明还是黑暗，取决于看问题的角度和立场。这种道理也适用于如何看待人的创造性和历史制约性之间的关系，处置两者之间的张力并不存在某种普遍有效的方法，但是，承认这一点并不意味着我们只能在两者之间摇摆，“公说公有理”，“婆说婆有理”。一个实用的解决问题的办法是从抽象的方法论思考沉降到经验世界，在具体的历史语境和问题脉络中寻找出路。一个显而易见的事实是，一个社会所拥有的历史越长，文明越悠久，传统越深厚，那么“路径依赖”的作用就越大，人们创造历史所受到的环境制约也越大。也许这正是马克思生活的“旧欧洲”与汉密尔顿所处的“新大陆”之间的一个重要区别。用这种眼光来看待中国，想必读者已经有了自己的答案。中国是一个具有悠久传统的文明国家，撇开远古传说和不断更新的考古发现不说，就政治制度而言，公元前221年秦始皇统一中国，奠定了中央集权和大一统的基本格局。这一战略性选择影响了此后两千多年的中华文明。在漫长的历史中，中国虽经历磨难，内忧外患，分合数度，但终究得以保留和延续至今。与人类历史上先后出现但*终消散的其他文明大国相比，中国的命运是独特的。这种历史延绵的意义超越了时间的维度，体现了中华文明的广博与深邃。即使近代以来中国经历了翻天覆地的变化，中华文明的连续性依然明显地体现于日常生活之中，并为人们所感知。这种特定的发展方式，意味着传统的因素常常在新形式的包裹下得以存续，显示出颇为强劲的路径依赖效应。对于当代中国政治来说，历史的重要性更是显而易见。近代以来，西学东渐，引发了千古未有之大变局。清朝皇权被推翻之后，中央权威衰落，地方割据，军阀混战，民不聊生，中国社会呈现出一种总体性危机的格局。在应对内部崩溃和外部威胁的双重危机中，组织起来、克服一盘散沙，成为*有力的政治逻辑。在这一历史竞争和选择中，用马克思主义武装起来、实行民主集中制原则的中国共产党*终战胜了国民党，统一了中国，重建了中央权威。只有在这一历史脉络内，我们才能理解，为什么“没有共产党，就没有新中国”。新中国成立之后，以毛泽东为核心的党的**代中央领导集体积极探索符合中国国情的社会主义建设道路，留下了丰富的遗产，其中既包括成功的经验，也包括失败的惨痛教训。正是在认真和系统总结经验和教训的基础上，以邓小平为核心的党的第二代中央领导集体走上了改革开放的道路。在这个意义上，新中国成立以来的前后30年既体现了某种重要的转折，但又不是完全断裂的两个阶段。尽管人们将改革比喻为一场革命，但改革毕竟不是革命。改革以接受及利用当下的基本秩序为前提，在此基础上进行改良。就此而言，改革是对国情制约的一种承认。人们无法摧毁旧的世界，然后在一张白纸上描绘美丽的图画，因为人们无法摆脱历史，一如无法抓着头发使自己脱离地面。改革实践是这样，认识活动亦是如此。理解中国现实政治，必须理解中国的文明史，理解近代以来中华民族的抗争史和革命斗争史，理解新中国成立以来，中国共产党人对于中国特色社会主义道路的探索史，以及中国作为其中一部分的世界文明的发展史。二、中国共产党是理解当代中国政治的钥匙一旦我们将研究的立足点放在经验世界，那么关于中国政治的**个事实，也是*为显著的事实就是，中国共产党是中华人民共和国的领导核心，是当代中国政治体制的中轴。中国共产党的这种政治地位是在历史中形成的。在革命战争年代，党以军事斗争的方式，发展和巩固根据地，建立人民政权，并通过各种外围组织渗透和动员社会力量。统一战线、武装斗争和党的建设成为取得中国革命胜利的“三大法宝”。1949年中华人民共和国成立之后，根据地时期政权建设的历史经验被嵌入建国实践之中。已故的著名政治学者邹谠先生曾将中国政治结构比喻为一个由不同层级的同心圆组成的金字塔，中国共产党居于这个同心圆的中央，在纵向维度，自上而下一以贯之；在横向维度，具有强大的向心控制力。参见［美］邹谠：《中国革命再阐释》，10~11页，香港，牛津大学出版社，2002。虽然邹谠先生没有采用“金字塔”的比喻，但这是他所表达的意思。这种结构的雏形便形成于抗战时期的延安政权。新中国成立60多年来，在探索具有中国特色社会主义的道路上，中国共产党不断地汲取历史教训，丰富执政经验。从邓小平时期的“坚持四项基本原则”、江泽民同志时期的“三个代表”、胡锦涛同志时期的“加强党的执政能力建设”，到习近平总书记的“全面从严治党”；从当年的“党的一元化领导”，经由“党政分开”，到现在的“党统领全局”；词汇表达虽有变化，但中国共产党的自我定位始终未变。一如《中国共产党章程》开篇**句话所示：“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。”自诞生以来，中国共产党一直是贯穿中国政治的一条红线。离开了党，我们就无法理解近百年的中国政治，无论是历史，还是现实；无论是革命，还是建设；无论是改革，还是开放。随着中国改革开放的成功和对外影响的扩大，中国共产党人也开始自觉地向全世界传达这一信息。2014年6月11日，中共中央政治局常委、中央书记处书记刘云山在丹麦出席了“欧洲学者眼中的中国共产党”国际研讨会，发表了题为《认识中国共产党的几个维度》的讲话。刘云山同志指出：“中国的崛起是当今世界的大事件，中国的快速发展和展现出的生机活力吸引了全世界的目光，也吸引了越来越多的学者投入对中国的研究中。还有的学者谈到，要研究好中国，就应该研究好中国共产党。为什么？答案很简单。因为中国共产党是中国的执政党，是中国革命、建设、改革事业的领导核心。当今中国的发展成就是在中国共产党领导下取得的，中国特色社会主义*本质的特征就是中国共产党的领导。没有中国共产党，就没有新中国，也没有中国特色社会主义。研究中国，当然要研究中国共产党；研究中国特色社会主义，当然也要研究中国共产党。研究好中国共产党，实际上就抓住了研究中国的核心，就找到了解答当代中国从哪里来、向哪里去的‘钥匙’。”刘云山：《认识中国共产党的几个维度》，见http://cpc.people.com.cn/n/2014/0710/c6409425263821.html，20140710。三、“党政体制”是理解中国政治的关键词作为一本致力于从经验层面描述中国政治的教材，我们需要寻找一个关键词，它的功能是以*简练的方式凸显中国政治的基本特征，帮助人们认识和理解中国现实政治。由于诸种原因，我们认为，比较政治学用来描述中国政治的既