偏失与匡正(义务教育经费投入政策失真现象研究)

南大学教育科学博士文丛》
    总  序
    近些年来，获得博士学位的人越来越多。他们的论文大多是有一定学
术水平的。当前教育专著众多，或是某某丛书，或是某某文库，正可谓目
不暇接。有时教育界出现一个新口号，人们还没有弄清它的含义时，丛书
就已问世。这些专著除了个别确有较高学术水平者外，大多只是文抄公的
水平。所以，我是比较看重博士论文的。因为博士论文总是要经过导师的
指导，教授的评议，答辩委员会的评审质疑，经过这几个关口，质量总体
上是有保证的。有些优秀论文对某个问题的研究还有所深入，有所创新。
我每年都要参加多次评阅和论文答辩，从中收获不小。
    论文写出来以后总是要让人阅读的，才能将作者的研究成果传播出
去，得以应用。但是大多数博士论文往往被束之高阁。由于科研经费的短
缺，出版社不可能将所有博士论文出版问世。因此，许多论文中的学术高
见不能为世人所知。有些研究生在研究过程中也很少到版本图书馆去查阅
已有的论文，因而往往出现重复的研究。这都是很大的资源浪费。
    河南大学投入资金，为学校教师中获得教育学博士学位者出版他
们的博士论文，正是一桩善举。既使他们的研究成果为世人所知，真
正充实教育理论宝库，又是对青年教师的极大鼓励，也是对教育理论
界的一大贡献。
    学校为教师出版著作，实是学校学科建设、文化建设的重要举措。大
学者，不是地盘之大，也不在于学生之多，而在于有大学的文化。它表现
在多个层面，更重要的是表现在学术氛围和学术成果上。出版教授文库、
博士文库等就是铸造大学的学术文化。
    今年4月我有幸应邀到河南大学讲学，看到河大古朴的校园，听
 到清晨校园中莘莘学子朗朗的读书声，深为河大的校园文化所感动。
又得知学校为教育学院的博士出版博士论文，更感欣慰。特写以上几
句话，是为序。
   
    2004年4月29日于北京求是书屋

第四章义务教育经费投人政策失真现象
    可行性向度归因
    传统的方法掩盖了不得不作出选择的实质。我们正在分析的问题具有
相互性，即避免对乙的损害将会使甲遭受损害，．必须决定的真正问题是，
是允许甲损害乙，还是允许乙损害甲?关键在于避免较严重的损害。①
    **节义务教育投入主体选择错位：
    “小马拉大车”现象
    美国教育行政专家罗森格所言：“学校经费如同教育的脊椎。”②教育
事业的发展，需要有充裕的教育经费支持，已是不容争辩的事实。那么义
务教育应该由谁来投入，也即投入主体应是谁?才能保障义务教育发展经
费的充裕。这一看似简单的问题，其实是*难得到答案，它必须结合义务
教育的本质属性及社会环境的发展状况。正如柯布斯所述：“有关教育经
费中资源分配的问题，不能与其所处的环境相互分离，教育一事，只不过
是构成一个社会的生活而经纬交织的事务中的一环而已。”③所以，我们首
先必须先厘清教育投入主体的内涵，然后再寻找义务教育的理想投入主
体。
    所谓教育投人主体，是指具有独立投资决策权并对教育投资负有责任
的经济法人或自然人。根据教育投资的渠道和来源主体，教育投入主体有
两种划分：一是从现实和统计的角度，教育投入主体可分为：(1)政府。
政府部门的财政拨款及其他财政性支出；(2)企业、社会团体。企业和社
会团体等对教育的投资及捐赠。(3)家庭。学生交纳的学、杂费。(4)学
校。学校承担的筹资任务及各种收入。二是从理论上理解，教育投资的来
源结构可划分为政府、企业和家庭。这两种不同的划分实际上代表了两种
 不同性质的结构类型：前者反映了教育投资的现实来源及构成，后者反映
了教育投资的理论来源或*终来源及构成。因为在**种分类中，学校的
收入在很大程度上来源于学生的交费即家庭。所以“教育投资主体从理论
上讲*终都来源于个人、企业和政府这三大投资主体”。①结合我国义务教
育投资来源的实践，当前，义务教育实际投入主体主要有：
    (1)各级政府：从中央政府到乡、镇级政府及行政村(准政府)。
    (2)学校：学校创收(校办产业、房产收入和学生除杂费之外的交费
等)。
    (3)家庭家庭投入的学生杂费及其他费用。
    (4)社会：社会个人或企业的捐资、集资。
    义务教育投入政策的变化，本质上是投入主体与投入规模的调整，义
务教育投入政策的失真，许多情况下是投入主体选择错位导致“财权与事
权”不统一或价值选择的错位而产生。
    义务教育投入主体选择错位产生政策失真的几种现象
    中国社科院提交的“中国农村义务教育投入问题”研究报告，揭示了
中国义务教育投入不足的深层问题，根本原因在于教育投入主体的选择发
生了错位，中央及省级政府没有承担其应尽的责任，地方政府没有能力承
担其应尽的责任。
    一省及省级以上政府投入职能的缺位导致投入目标失真
    从义务教育的公共性看，政府代表公众利益在整个义务教育投入和义
务教育发展中起决定性作用，义务教育经费应由政府负担。我国义务教育
发展近二十年的实践也表明，我国义务教育投入基本上也是以政府的投入
为主，政府成为义务教育发展投入的绝对主体。但问题是：我国省及省级
以上政府义务教育投入责任没有或太小，存在着投入职能缺位的现象。
    我国义务教育历来是多元投入主体，也即多级政府承担了投入任务。
1986年颁布的《义务教育法》第十二条规定，实施义务教育所需事业费
和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证，所
以，从政策、法律的角度来看，中央政府、县级政府、乡镇和村委会都应
成为义务教育的投入主体。但在实践中，基本遵循的是“谁设置、谁负
责”，“谁负责、谁筹资”的原则，实际上，由于省级以上政府基本不设置
义务教育学校，因此，义务教育经费从“由国务院和地方各级人民政府负
责筹措”实质上变为主要由县和乡级政府筹措。在农村，实际上形成了
“村办小学、乡办初中、县办高中”的局面，所谓的政府实际上成为了政
府系列中级次较低的村委会、乡镇政府和县政府。中央和省级政府对义务
教育财政投入主要是通过一般性财政转移支付和专项资金的方式对义务教
育予以支持。这种作法存在明显的不足：一般性财政转移支付资金不能保
证用于义务教育的比例，专项资金既不够长期有效和稳定，也不一定公
平，而且存在被挪用的可能。①省一级政府是地方*高的行政机关，对包
括义务教育在内的各项地方公共事业负首要的责任。但是，从目前义务教
育经费投入的实际情况来看，省级政府离公共服务职能的要求还有差距，
与其财力水平的贡献能力也不相称。中央政府对义务教育投入职能缺失的
表现为：“义务教育支出力度小于非义务教育、农村义务教育支出力度小
于城镇、贫困地区义务教育支出小于富裕地区。”②总之，中央和地方在义
务教育投入中的责任不明，有关规定可操作性不强，是造成省级以上政府
义务教育职能缺位，部分地区义务教育投入政策失真的主要原因。
    二  县级以下政府作为投入主体，“小马拉大车”导致投入目标失真
    教育经济学认为，用于教育的支出是一种投资。教育要发展，就必须
有一定量的教育投资作物质保证，否则教育活动就无法进行。无论从经济
学或世界各国的实践经验出发，教育投入基本上是依据两条原则：利益获
得原则和能力支付原则。所谓利益获得原则(benefits recived)，是指为了
合理地负担教育投资，使教育投资的负担合乎公平的原则，教育投资的负
担应与受益相配合，受益多的人负担较多的投资；受益较少的人负担较少
的投资。所谓能力支付原则(ability—t0一pay)，是指所有从教育获得好处
和利益的人都应按其支付能力大小提供教育经费。能力越大，支付越多，
能力越小，支付越少。③无论是以利益获得原则或能力支付原则来衡量我
国义务教育投入实践，其不合理之处是显而易见的。