政府与市场之间

银政携手：共商市场建设“西方形成发达的市场经济体制经历了漫长的过程，付出了极高的成本和代价，中国不能再走西方国家自发演进的老路，因为我们没有自由进化、重新发育的时间和空间，也没有财力承受巨大的自然演进成本。”“制度与市场是可以建设的，中国经济存在的市场缺损是可以通过银政合作来弥补的。”2004年5月9日上午，革命圣地延安，巍巍宝塔山上洒满了初夏温暖的阳光。这一天，开发性金融的实践与理论研讨会在延安宾馆南礼堂召开，来自开行总分行、财政部、人民银行、银监会、地方政府、重大客户的代表以及学术界人士，共120多人参会。会上，我回顾了开行十年的改革发展历程，总结了开发性金融理论的探索与实践。延安是我的出生地，每次回到这片黄土地，我的心情都难以平静。我在会上说，我们之所以选在延安召开这次会议，是有特殊寓意的。69年前，以毛泽东同志为代表的中国共产党人经过两万五千里长征到达这里，翻开了中国历史新的一页；今天，我们在这里回顾和总结开行的10年探索，就是要用延安精神激励我们，围绕全面建设小康社会的目标，推进开发性金融新的实践。从1994到2004，开行走过了改革的10年。这10年，是发展的10年，不断控制化解风险的10年，也是不断向更高目标奋进的10年。开行从一个政府的法定金融机构起步，在市场上运用政府信用，用融资推动项目建设和制度建设，走出了一条区别于财政融资和商业金融的开发性金融道路。开行探索的每一步，都是对市场化方式服务国家战略的思考和实践，都伴随着对政府与市场关系的重新审视和认识升华。开行10年实践，让我深刻认识到一个健康的市场体系对中国经济发展的巨大意义。市场建设虽然不是一朝一夕就能成功的，但躲得了今天，躲不了明天，这个问题迟早要解决。西方形成发达的市场经济体制经历了漫长的过程，付出了极高的成本和代价，中国不能再走西方国家自发演进的老路，因为我们没有自由进化、重新发育的时间和空间，也没有财力承受巨大的自然演进成本。我相信，制度与市场是可以建设的，中国经济存在的市场缺损是可以通过银政合作来弥补的。开发性金融就是运用政府组织优势的资源和高能量，以市场化融资推动市场和制度的建设，在政府和市场之间，促进良性互动发展，使完善的市场机制成为拉动经济发展的内生动力。在延安会议中，很多参会代表都发了言，令我印象深刻。其中，时任陕西省常务副省长的陈德铭同志以东道主的身份在会上说：“加强地方政府和开行的合作，是顺应形势、实现双赢、加快发展的必然要求。当前，西部基础设施建设是在西部财力不足、资本金比较短缺，有关制度和市场缺损比东部更严重的情况下进行的。开行的实践，有效地将开行的融资优势与政府的组织优势以及行政的资源优势结合起来，成功地解决了财政、银行和资本市场三种融资的结合问题。”中国长江三峡工程开发总公司副总经理林初学同志在会上说：“三峡工程从政府支持、开发性金融支持，到商业价值、信用价值的培育，再到资本市场通道的建立和拓宽，都经历了一个价值成长的过程。三峡工程是开发性金融在我国实践的一个成功案例。三峡一、二期工程建设目标顺利实现，开发性金融的前期铺路、建设市场的作用功不可没。”1993年，三峡工程上马之初，资金来源成为关键问题之一。1994年，刚刚成立的开行以支持国家基础设施、基础产业和支柱产业为使命，决定对三峡工程提供总额300亿元的长期贷款，使工程得以顺利启动。1997年大江截流，三峡工程建设顺利转入二期，工行、建行、交行开始为二期工程贷款。在施工高峰的2002年，开行给三峡工程的资金支持占融资总量近30%，在长期信贷里占60%，发挥了中流砥柱的作用。三峡工程的案例表明，开发性金融一般不直接进入已经成熟的商业化领域，而是沿着政府路径，从尚不成熟的市场做起。开发性金融是在不成熟的领域进行栽培和耕耘，把“青桃子”培育成“熟桃子”，使有关各方直接从“熟桃子”中受益。会上，当时任中国社会科学院金融研究所所长的李扬同志，以专家的视角阐述了观点。他说，作为我国金融体系的一个组成部分，开发性金融很突出的一点是，在整个运营过程中加强制度建设，特别是信用制度建设。制度的重要性无论怎么强调都不过分，银行的任务不应只是贷款，而且要通过贷款，推动贷款对象的制度变革。李扬同志说：“开行这点做得很好，及时和各级政府进行沟通，利用他们对地方经济的熟悉和管理能力，来控制融资过程中的风险。”延安会议的召开，标志着中国特色开发性金融理论框架的形成，为开行发展提供了有力的思想和理论武器，使社会各界对开行的认识焕然一新。其中，与会的很多外邀代表，在后来的工作中都与开行结成了更紧密的合作关系。比如，陈德铭同志担任商务部部长后，对开行十分关注，对开发性金融助力中国企业“走出去”给予了大力支持；李扬同志任社科院副院长后，对开发性金融的理论研究高度重视，出任了中国开发性金融促进会副会长；林初学同志始终活跃在开行与三峡总公司的后续合作中，开发性金融在支持金沙江下游水电开发、清洁能源开发中继续大显身手。先进的理论一旦武装了头脑，效果是惊人的。延安会议后，开行坚定了开发性金融的定位，发挥国家信用的高能量，以融资为载体，在项目所及领域推进市场建设、制度建设，弥补市场失灵和制度缺损，实现了项目建设和制度建设的双成功，成为我国金融体系中不可或缺的重要组成部分。政府和市场之间：一条非常宽的路“开行10多年的探索，其实就是一直在以市场建设为目标，构筑和夯实政府与市场之间那道越来越宽广的‘桥梁’，开创出了一条有别于传统政策性银行和商业银行的发展路子。”2004年4月25日，就在延安会议召开前的半个月，中央电视台《对话》节目播出了对我的专访。主持人陈伟鸿在节目中问我，是什么样的东西让我在政府与市场之间“走钢丝”时腿不抖？我回答道：“开发性金融对于开行来说，是一条非常宽的路，这就是我们背靠政府的信用，然后可以建设一片市场，这片市场在建设的初期，基本上没有人跟我们争。”目前，开发性金融建设市场的脚步，已经从国家重点项目迈进到城市基础设施建设、社会瓶颈和民生领域，以及“走出去”领域；融资服务由单个项目的中长期融资，扩展为政府类、企业类客户的综合金融服务。我们运用开发性金融的理念，在不断弥补市场缺损和空白的过程中，注重培育、增强经济主体发展的内生活力。从这个意义上说，以市场建设为核心的银政合作，使开行对地方经济的支持，实现了从“输血”到“造血”的成功转变。银政合作的成效，还体现在这一轮金融危机的应对中。2008年，在4万亿经济刺激计划的新形势下，开行与地方政府共同搭建的融资平台被寄予厚望。这段时期，融资平台快速增长，更多的商业银行将贷款投向平台，为应对国际金融危机、拉动地方政府投资、保增长扩内需，作出了重要的贡献。作为融资平台的缔造者，开发性金融独具特色的制度设计保证了融资平台的健康发展。到2011年底，开行融资平台贷款余额23737亿元，占同期全行人民币贷款余额的56%，占同期全国融资平台贷款余额的26%；融资平台不良贷款率仅为0.2%。金融如同一枚硬币，支持发展和防范风险就是硬币的正面与背面。融资平台也是如此，在拉动经济增长的同时，也不可避免地加大了地方政府的债务负担。当经济下行的风险逐步消除，人们就开始更多地关注融资平台的风险，以及它对银行经营形成的潜在风险压力。开行的调研也表明，一些融资平台的运作模式还需进一步完善。比如，部分融资平台法人建设相对滞后，缺乏独立的市场定位；有的平台经营性资产占比少，导致自主经营能力较弱，不利于市场化运作；平台偿债机制较为单一，还款来源多依靠政府补贴和土地出让收益等。这些问题都是发展中的问题，要在发展中规范，在规范中发展。早在2003年，开行就认识到信用建设、制度建设对防范地方融资平台风险的重要性，在选择优质平台、规范平台运作、培育市场化投融资主体等方面开展了深入研究。2004年，我们提出融资平台“四项建设”，包括治理结构建设、法人建设、现金流建设和信用建设，帮助融资平台“练内功”；2006年，我们借鉴国外基础设施项目融资的经验，引入委托代建、BT、BOT等融资方式，完善了融资平台的信用结构；2007年，我们以地方债务率控制指标为基础，建立了地方政府评级制度和风险预警机制，有效防止了地方政府债务的过度扩张。这些举措未雨绸缪，令开行支持的融资平台一直保持着健康有序的发展态势。从2010年春天开始，按照国务院及有关部委的部署，开行主动帮助地方政府做好融资平台规范工作。开行与地方政府高层加强沟通，为融资平台的规范发展出谋划策，部分分行还成为当地政府清理平台工作小组成员单位。为促进融资平台做强做实，开行通过推动地方政府注入经营性资产、资源、土地、股权等多种方式，充实经营性现金流。在贷款的信用结构方面，进一步完善贷款担保，积极采用各种收费权或股权质押、第三方保证、土地使用权或其他资产等符合《担保法》、《物权法》等法律法规规定的担保方式。在城建贷款模式创新方面，通过“投资、贷款、债券、租赁、证券”等业务品种的综合服务和金融创新，满足地方政府的合理融资需求，协助解决政府热点和难点问题。以广西为例，我们运用开发性金融原理，积极推动地方政府融资平台规范发展，支持地方“两基一支”以及高新技术等领域的重点项目建设。开行与全区44个政府融资平台建立了业务关系，有力促进了地方经济社会发展，得到当地各界的广泛认可。2010年3月，广西银行监管部门发布了开行对防控政府融资平台公司贷款风险的“做法与启示”，总结了4点成功做法：立足银政合作，坚持规划先行；立足平台建设，培育健康市场主体；建立融资平台风险管理体系；强化社会监督，增强政府融资平台风险管控。到2012年5月底，开行广西分行的平台贷款余额达926亿元，占分行各项贷款余额的71%，居广西银行业金融机构首位，不良贷款率仅为0.03%。如果说，开发性金融是沟通政府与市场的“桥梁”，那么融资平台就是支撑“桥梁”的桥基和桥墩。开行10多年的探索，其实就是一直在以市场建设为目标，构筑和夯实政府与市场之间那道越来越宽广的“桥梁”，开创出了一条有别于传统政策性银行和商业银行的发展路子。这或许就是我们对中国金融生态和金融体系的独特贡献。……