现代农业综合种养实用技术

**章精准扶贫政策 精准扶贫，是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。一般来说，精准扶贫主要是就贫困居民而言的，谁贫困就扶持谁。 **节扶贫对象精准 “扶持谁”的问题，就是需要将扶贫的对象精确找出来。精准识别扶贫对象，这是实现精准扶贫*为重要的一步。以往在贫困地区扶贫成效不明显，很重要的原因就是贫困户识别不准确。我国贫困地区对扶贫对象识别不精准的问题比较突出，主要表现在规模排斥、区域排斥和识别排斥3个方面。 **，规模排斥。主要体现在贫困人口规模的确定不是基于科学标准识别出来的，而是基于省级扶贫部门测算结果自上而下分配(指标)的。在这种格局下，各地(市、州)、县、乡(镇)获得的贫困村和贫困户指标(数量)未必与实际的贫困人口规模一致。 第二，区域排斥。主要体现在两个方面：一是集中连片扶贫开发政策在客观上将部分不连片贫困村(户)排斥在精准识别范围外。一些地方政府为了凸显集中连片扶贫开发的成效，往往以非贫困区甚至相对富裕地区为基础整合临近的贫困片区作为集中连片扶贫开发区域，“为连片而连片”，将真正的贫困村(户)排斥在外。二是贫困村识别政策在客观上将部分不在贫困村的贫困户排斥在精准识别范围外。一些地方在贫困户识别、确定的过程中，认为贫困户只能在贫困村里识别、寻找，这就导致了贫困地区非贫困村中真正的贫困户被遗漏，贫困村里的不少富裕户却被标识成了贫困户。 第三，识别排斥。识别排斥是一种主观排斥，即县、乡镇、村在贫困村(户)的识别过程中，将当地真正的贫困村和贫困户主观排斥、不予识别的现象。识别排斥可分为恶意排斥和过失排斥。恶意排斥是指负责承担精准识别的人员为了私利，优亲厚友，人为将贫困指标分配到乡(镇)、村和户的现象。过失排斥是指在精准识别贫困群体过程中，由于操作能力等原因造成的对贫困户精准识别的客观排斥现象。 为避免将真正的贫困群体排斥在扶持对象之外，习近平总书记强调，要把真正的贫困人口弄清楚，把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚，以便做到因户施策、因人施策。在扶贫开发工作中要不断强化探索创新，建立健全科学民主的精确识别贫困人口的方法。如贵州省威宁县迤那镇在实践中就总结出了“四看法”，即一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎。为切实推动扶贫资源真正用在需要得到帮助的贫困对象身上，实现“真扶贫”和“扶真贫”，就要精准“建档立卡”，在弄清致贫原因、贫困程度、脱贫方式的基础上，做到户有卡、村有册、乡有簿、县有电子档案，从县到村每一级都有据可查、精确无误。一是要严格执行建档立卡识别标准，深入调查、反复核对、查缺补漏，坚决做到应进必进、该退必退；二是要严格执行建档立卡识别程序，坚决做到一个环节不能漏、一个环节不能丢，落实好宣传发动、摸底核实、民主评议、审核把关、公示公告5个关键环节；三是对建档立卡贫困人口组织开展“回头看”工作，确保符合条件的全部纳入，对已经脱贫的及时清除，既不漏统也不虚统。 第二节项目安排精准 项目安排精准，即根据各地的自然条件、资源优势和产业基础，把扶贫项目与贫困乡镇、贫困村的实际和贫困群众意愿结合起来，把“造血式”扶贫与“输血式”扶贫结合起来，因地制宜地确定实施的扶贫项目。安排不仅要有针对性，还要考虑到贫困群众的长远利益，帮助其选择一条可持续增收的路子，形成“村有骨干产业、户有增收项目”的扶贫格局。反观以往的扶贫开发项目，如*开始的“片区开发项目”，往往涵盖七八个贫困县区，属于典型的“大水漫灌”，很难真正浇灌到“地处偏远地带”的贫困户；受政绩观影响，一些真正的贫困地区并没有被划到集中连片扶贫开发区域内，片区开发“为连片而连片”，致使很多“插花式”的贫困群体因为无法连片而被排斥在外。 后来推行了“整村推进项目”，将扶贫目标由贫困县区改为贫困村。项目到贫困村后，一般都由村集体组织实施，扶贫方式大而化之，很多村干部更愿意实施整村推进项目中的水电路桥等基础设施建设，对针对贫困户的种植、养殖产业并不热心，很多扶贫项目只是“设个摆设”“走走过场”而已，并没有真正给贫困户带来实惠。 实现项目安排精准，必须汲取以往的教训，变“大水漫灌”为“精准滴灌”，做到“扶真贫、真扶贫”，真正让贫困户成为扶贫项目的主人。坚持“输血”和“造血”相结合，带动贫困群众一起干，组织贫困人口共同设计项目，参与扶贫项目的决策，充分调动贫困户的积极性、主动性、创造性，不断提高贫困户自我组织、自我发展的动力和能力，增强“造血”功能，增强内生动力和发展活力。加强扶贫项目合同制管理，确保扶贫项目规范管理。坚持扶贫项目多样化，如劳务输出项目、加工计件型项目、电子商务项目等，让贫困户有更多更好的选择。 第三节资金使用精准 扶贫资金是国家财政根据中央扶贫开发有关方针政策，专门安排用于贫困地区改善贫困群众基本生产、生活条件，提高贫困农民收入水平，促进经济和社会全面发展的专项资金。由于缺乏行之有效的管理监督机制，扶贫资金被侵占、挪用甚至是贪污的现象时有发生，使扶贫资金的效用大打折扣。 在2016年6月29日，原审计署审计长刘家义在向全国人大常委会报告2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作时指出了扶贫资金使用方面存在的3个大问题，包括部分资金分配未充分考虑建档立卡贫困人口情况、扶贫资金被虚报冒领或违规使用、扶贫资金闲置或损失浪费。由此可见，扶贫资金使用不精准的问题依然很普遍，问题产生的原因包括多个方面。从横向上看，扶贫资金来源多、用途广，多头管理、多头使用，管理部门互不隶属，信息不通，难以相互监督。从纵向上看，虽然目前将扶贫项目审批权下放到县，由省市政府部门负责监督，但中央的一些扶贫资金仍需要地方财政配套，而有些地方财政吃紧无法配套，资金只能躺在账户上“睡大觉”。除了上述客观因素外，还包括一些主观因素，例如，一些基层扶贫负责同志怕担责任、怕冒风险，在扶贫资金使用中仅选择一些不用承担风险的项目或仅把扶贫资金用于公共基础设施建设上；为避免扶贫资金在分配中遭遇“不患寡而患不均”思想，引起群众纠纷，有些基层扶贫干部干脆把扶贫资金均分或者用于公共事业。这一系列的问题导致扶贫资金偏离扶贫对象，难以达到贫困人口脱贫的目的。 为确保扶贫资金规范、安全、有效使用，提高扶贫开发效益，各级政府必须切实贯彻“精准扶贫”战略方针，紧紧围绕贫困人口精准脱贫这个中心，统筹安排，按规定合理使用扶贫资金，带动贫困群众脱贫致富。 首先，要创新扶贫资金管理使用方式。以往多部门分散使用涉农资金的一个弊端就是，各部门之间由于职能分工不同，不能集中起来办大事、办实事，造成扶贫效果不明显。因此，要发挥财政资金的集合效应，就要把涉农资金集中起来，探索行之有效的发放和盘活方式，将扶贫资源主导权下放到基层，让基层有更多的自主性。同时，充分保障贫困地区和贫困群体的知情权、参与权、管理权、监督权，提高扶贫对象的参与度，确保精准扶贫工作切实有效推进。 其次，要规范扶贫资金管理工作程序。将涉农资金统一下达到基层，让基层有充分的施展空间，同时要严格监督、严格审查，确保扶贫资金安全运行。加强纪检、审计等部门监督检查，将扶贫精细化、规范化、制度化，提高资金使用效率，确保扶贫资金用在刀刃上，让贫困地区民众切实得到实惠，让扶贫政策真正落实到位，实现扶贫工作效率的*大化和资源利用的*优化。 *后，要落实扶贫项目资金监管责任，搭建扶贫资金管控“高压线”。一方面，坚持“谁审批、谁负责”，有效制止权力寻租和贪污腐败的发生；另一方面，要严格追究责任，对挪用、贪污以及扶贫资金闲置或损失浪费等行为进行严厉问责，同时还要追究领导责任、监管监督责任，杜绝违纪违法使用扶贫资金的现象。 第四节措施到户精准 从我国扶贫开发的发展历程来看,构建以贫困人口为主位、以需求为导向的政策框架,是当前和今后扶贫脱贫的基本走向和路径。而“措施到户精准”这项政策的提出,意味着我们应当从政策过程和公共治理的双重视角来看待贫困问题、探寻贫困的应对之道并构建贫困的解释路径,也因应了贫困治理的复杂性、艰巨性、变动性和持久性。 一、有效瞄准贫困户之难 在政策执行的视角下,扶贫政策、措施、资金、项目等如何有效、及时地到达贫困人口,建立畅通、高效的扶贫受益机制,是衡量扶贫成效高低的核心标尺之一。在精准扶贫的政策框架下,扶贫政策、措施、资金、项目等是否以及在多大程度上精准瞄准并受惠于贫困群体,将成为脱贫攻坚*核心的政策目标。在扶贫资源配置过程中,除了扶贫资金被挤占挪用等违法违规现象外,*主要的难题是扶贫政策落地问题,即扶贫资源如何有效瞄准贫困户。 **,扶贫政策在落实过程中被替换。扶贫过程中政策被替换的问题突出,主要是由于政策执行链条过长、相关利益主体的约束机制不健全以及缺乏贫困人口的公共参与和政策反馈等,扶贫政策“悬浮”于中上层,抑或为现有的治理体系所消解而出现象征性执行、选择性执行、替换性执行、观望性执行、规避性执行等政策异化与变通,这就使得原有扶贫目标被各种新目标替代,扶贫政策成为其他政策行为的附属品。 第二,扶贫政策主客体难以发挥主观能动性。在扶贫政策执行过程中,执行主体或对象由于受到地方或个人利益的影响而采取消极态度,导致政策效果不佳,未能达到预期目标。其表现有:其一,村干部出于怕麻烦、怕风险和怕矛盾等多种原因对精准扶贫政策采取消极和敷衍态度,导致扶贫工作流于形式,未能真正达成政策效果。其二,驻村干部驻村时间短,身在农村心在机关,更不愿意通过个人努力和社会网络为贫困村庄和农民提供有力支持和帮扶。其三,中青年农民大量外出打工,留守农民的知识水平和参与意识有限,对精准扶贫政策关注不够,从而使得扶贫脱贫工作效果在部分地区收效甚微。 第三,扶贫政策刚性太强、灵活性不够。如在扶贫过程中,部分地区忽视贫困乡村的资源禀赋以及贫困人口的需求和能力,采取一刀切模式,项目和资金捆绑,政策过于刚性而缺乏灵活性,导致扶贫政策对接出现障碍。 二、提高精准度之策 作为“六个精准”之一,“措施到户精准”的政策意涵在于,鉴于贫困人口致贫因素的多样性、复杂性和动态性,针对贫困人口的扶持政策和措施也应保持差别化、类型化和变动性,因村因户因人施策,即根据不同农户的致贫原因,采取不同的扶贫措施,根据农户不同的贫困程度和深度,实行不同的扶持策略。在精准扶贫精准脱贫战略和政策体系下,亟须进行政策调整和创新,更加重视和发掘贫困农民的主体地位,将其作为扶贫脱贫政策形成、执行、评估和反馈的关键环节和核心变量。 首先,帮扶措施应兼顾共性与个性并保持一定的政策张力。贫困户的致贫原因是多样、复杂的,帮扶措施自然也应注重综合性、系统性,兼顾惠及所有贫困户的共性措施与瞄准部分贫困户的个性措施,保持脱贫政策和帮扶措施一定程度的灵活性。在操作层面,应根据贫困发生率、贫困人口数量、分布和致贫原因等状况提升帮扶措施的精准度。对于贫困发生率较低、贫困人口零散分布、自然地理条件较好的地区,应切实实施扶贫措施到户,一村一策、一户一策制定帮扶措施。对于贫困状况严重、贫困人口集中连片分布、自然地理条件恶劣的地区,应在找准贫困户致贫的个性和共性原因基础上,集中力量实施片区脱贫,着力建立脱贫产业的支撑体系,改善阻碍区域发展的生产生活条件。 其次,提升贫困户的致贫原因和脱贫需求与帮扶措施之间的衔接程度。注重需求导向,实现贫困户需求与政策供给之间的有机衔接和良性平衡,是衡量措施到户精准度的关键指标。在措施到户实施中,能够清晰地意识到贫困户的现实困难和实际需求时,帮扶措施的实施进展往往比较顺利,而且也会达成预期目标。而当帮扶措施未能积极回应贫困户的实际需求,缺乏贫困户的广泛参与和主动支持时,政策推进往往举步维艰,甚至对更大范围的政策落实产生负面的扩散效应。因此,在帮扶措施的实施中,应进一步强化基层政府和村庄组织的主体责任,切实开展深入、细致的进村入户调查研究,加大政策措施的执行力度,提升贫困户的致贫原因和脱贫需求与帮扶措施之间的衔接程度。 *后,健全贫困户的需求表达机制和公共参与机制。对于贫困户来说,能否以及在多大程度上参与到帮扶措施的制定和实施过程中,其致贫因素和脱贫需求是否被有效吸纳到帮扶方案和措施中,是脱贫攻坚工作绩效高低的重要衡量指标。在措施到户精准实施中,应依托现有的村庄自治组织并进一步畅通村民尤其是贫困户的利益表达渠道和公共参与平台,提升贫困户的需求表达能力和公共参与能力。同时,可以考虑引导志愿者、社会工作等社会组织参与到贫困村的脱贫治理中,利用这些组织的专业优势,创新脱贫工作理念和方法,应对贫困人口的权利和能力不足等困境。 第五节因村派人精准 “谁来扶”的问题，就是要找准脱贫“领路人”。《关于做好选派机关优秀干部到村任**书记工作的通知》指出，选派机关优秀干部到村任**书记，是加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题的重要举措。要把向贫困村选派驻村干部作为精准扶贫工作的有力推手，解决当前一些贫困地区的基层扶贫干部队伍中存在的能力、精力、动力、创意等不足问题，深入推进扶贫攻坚工作，提高扶贫开发绩效。“因村派人精准”就是要在驻村干部的“选、派、配、管、用”等重点环节上下功夫，做到精准选派、精准发力，实现驻村帮扶干部和贫困村的合理匹配，促进贫困村尽早脱贫。 **，精准组队。贫困村在谋发展的过程中不仅要有资金支持，还需要技术、管理等多方面的帮扶，因此，建设一支扶贫攻坚突击队，可以为加快贫困村生产发展、增收脱贫奠定坚实的组织基础。如甘肃省天水市武山县在选派驻村干部时由双联干部、挂职干部、大学生村官、科技特派员和乡镇驻村干部组成“五位一体”的精准扶贫工作队，实现所有贫困村、贫困户帮扶队员全覆盖。 第二，精准选派。提高帮扶的精准度，关键要把好工作队员的“选派关”。精准选派不仅要结合贫困村的致贫原因有针对性地选派干部，还要充分考虑驻村干部的个人特点和自身优势，确保下得去、待得住、干得好，做到帮扶干部和贫困村合理匹配。如对村党组织软弱涣散、凝聚力不强的村，注重选派熟悉党务的干部；对富民产业不明确、群众种养知识贫乏的村，注重选派熟悉产业发展的技术干部；对矛盾纠纷集中、上访多的村，注重选派熟悉法律、群众工作经验丰富的干部。通过有针对性的选派，*大限度地让选派干部发挥自身优势，在群众观念转变、富民产业发展、基层组织建设、文明乡风培育、破解发展难题等方面做贡献，出实绩。 第三，精准管理。强化日常管理，建立组织部门、派出单位、乡镇党委、扶贫部门、双联办等相关部门的联动管理机制，全方位了解选派干部履职情况。强化实绩考核，制定科学合理的考核方案，细化考核内容，量化考核指标，把脱贫考核结果同驻村帮扶干部的提拔任用相结合。对在精准扶贫工作中发现的问题从严查处，对扶贫帮扶和驻村帮扶重视不够、工作不力的部门领导进行诫勉谈话；对思想认识不足、工作敷衍了事的干部，一律问责；对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的领导干部，依纪依法严肃处理。 第六节脱贫成效精准 精准退出是脱贫攻坚的成效体现。必须建立起能上能下、能进能退的合理退出机制，让扶贫对象真正“流动”起来，实现“扶真贫、真扶贫”。 限时脱贫不是终点，建立稳定的脱贫长效机制才是目标。2016年4月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立贫困退出机制的意见》，明确了贫困人口、贫困户、贫困村、贫困县的脱贫退出标准，使精准扶贫有了着力重点、精准脱贫有了检验标准；同时还明确坚持正向激励，贫困人口、贫困户、贫困村、贫困县退出后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫。 《关于建立贫困退出机制的意见》明确了3个要求：一是坚持实事求是。对稳定达到脱贫标准的要及时退出，新增贫困人口或返贫人口要及时纳入扶贫范围。注重脱贫质量，坚决防止虚假脱贫，确保贫困退出反映客观实际、经得起检验。二是坚持规范操作。为防止和根除“数字脱贫”“虚假脱贫”现象，要严格执行退出标准，规范工作流程，切实做到程序公开、数据准确、档案完整、结果公正。贫困人口退出必须实行民主评议，贫困村、贫困县退出必须进行审核审査，退出结果必须公示公告，让群众参与评价，做到全程透明。强化监督检査，开展第三方评估，确保脱贫结果真实可信、经得起检验，防止为政绩争先“脱帽”现象的发生。三是强化监督问责。国务院扶贫开发领导小组、各省(自治区、直辖市)党委和政府要组织开展扶贫巡查工作，分年度、分阶段、定期或不定期进行督导和专项检查。对贫困退出工作中发生重大失误、造成严重后果的，对存在弄虚作假、违规操作等问题的，要依纪依法追究相关部门和人员责任。 《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，对建档立卡贫困村、贫困户和贫困人口定期进行全面核查，建立精准扶贫台账，实行有进有出的动态管理。根据致贫原因和脱贫需求，对贫困人口实行分类扶持。建立贫困户脱贫认定机制，对已经脱贫的农户，在一定时期内让其继续享受扶贫相关政策，避免出现边脱贫边返贫现象，切实做到应进则进、应扶则扶。抓紧制定严格、规范、透明的国家扶贫开发工作重点县退出标准、程序、核查办法。重点县退出，由县提出申请，市(地)初审，省级审定，报国务院扶贫开发领导小组备案。重点县退出后，在攻坚期内国家原有扶贫政策保持不变，抓紧制定攻坚期后国家帮扶政策。加强对扶贫工作绩效的社会监督，开展贫困地区群众扶贫满意度调查，建立对扶贫政策落实情况和扶贫成效的第三方评估机制。评价精准扶贫成效，既要看减贫数量，更要看脱贫质量，不提不切实际的指标，对弄虚作假搞“数字脱贫”的，要严肃追究责任。 综上所述，大力实施精准扶贫、精准脱贫，需要加大力度、加快速度、加紧进度，进一步深入抓实抓好精准识别、精准扶持、精准管理、精准退出等精准扶贫工作，着力推进发展特色产业脱贫、转移就业脱贫、易地搬迁脱贫、教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、生态保护脱贫，对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实施社会保障兜底脱贫。促进这一系列的措施落地生根，是精准扶贫的关键所在，是实现“我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”目标的根本途径。