行政管理学(第三版)

　　《行政管理学（第三版）/21世纪应用型本科管理系列规划教材》：　　国家公共行政管理是一个政治的、经济的、社会的、文化的、心态的综合性概念、行为和过程。政府是这一概念、行为和过程的主体。这种主体地位是以合法合理的权力即行政权力为基础的。政府从这种权力地位出发，通过履行特定的职能，实现国家对广泛的社会生活的有效管理。“行政的**个目标就是获得并保持权力，行政官员的职位就是建立在这个基础之上的。这个目标是完成其他目标的先决条件。”　　一、国家公共行政管理的基础　　国家公共行政管理的基础实际上指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中，这种基础由两大部分构成：其一，经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯等合法认定和授予的政府行政职能。其二，政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。　　公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法性、合理性、实际运用。　　（1）合法性是公共行政权力的**要素。在现代民主国家中，无论是三权分立还是议行合一的国家体制，公共行政权力的合法性都表现为符合宪法和法律所规定的范围、种类、程序和限度。　　（2）合理性是公共行政权力的第二要素，其基本含义，是指公共行政权力的存在与运用必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。　　（3）实际运用作为公共行政权力的第三个要素，主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质。公共行政权力实际操作不当，必然不能实现其合理性，也必然有悖于其合法性。从这个意义上可以说，公共行政权力的实际操作及有效性，是公共行政权力的现实基础。　　归根结底，行政研究的全部任务就是寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法。　　一、国家公共行政管理的主体　　在通常情况下，政府即国家行政机关代表国家，是国家公共行政管理的主体。政府通过实施公共行政管理，来履行国家的社会职能。在此基础上，从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，国家行政管理的主体又可以分为四种：　　（1）政府，包括中央政府和地方政府。　　（2）政府行政机关。政府机关的公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定之下的政府内部授权获得的。　　（3）行政首长。各国政府即行政机关通常实行首长负责制。因而，行政首长无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。行政首长可以分为四种情况：政府首脑；政府首脑以下的高级政务类行政首长；政务首长以下的各级常务首长；由宪法和法律所特别授权的一部分官员，主要是指主持人事行政事项的少数首长。　　（4）政府普通公务员。　　三、国家公共行政管理的客体　　国家公共行政管理是一种以全社会为对象的管理，这是它区别于其他任何管理的*显著的特点之一。政府通过行使公共行政权、实施公共行政管理，与社会生活中的几乎一切行为主体发生行政、法律关系。在通常情况下，所谓社会行为主体是指具有法人和自然人的资格与地位且有一定行为能力的公民、公民团体、社会组织。政府的行政行为是影响乃至决定其社会生存条件的*重要的因素之一。概括地说，国家公共行政管理的客体大致可以分为以下六类：　　1．经济性组织　　经济性组织包括制造业、服务业、金融业、科技业和其他一切以营利为目的的组织。政府与它们的公共行政管理关系主要表现在利率、税收、正当开支、工业卫生、环境保护、人身保障等方面。执照、许可证等申请、登记、备案、审批制度，限期改正、吊销营业执照直至拘捕等处惩制度，是政府对经济性组织实施行政管理的经常性方式。　　2．社会性组织　　社会性组织包括教会、社区团体、群众团体等一切非以营利为目的的组织。一般来说，政府对它们的公共行政管理以不妨碍他人、不危害社会和公众、不违反国家法律和公共行政管理法规为限度。登记制度和检查制度是政府对其管理的主要方式。　　3．政治性组织　　政治性组织包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。政府对它们的行政管理主要是依据法律促使它们按照政治竞争的规则开展政治活动，防止和制止它们颠覆国家的政治企图。登记制度和检查制度通常也适用于政治性组织。　　4．教科文组织　　教科文组织包括学校、科学研究单位和各种文化团体。政府在多数情况下对这类组织予以支持，提供财政资助和各种便利，但同时要求它们遵守国家法律和政府行政法规，不得危害公共安全和公共健康，在必要时，也可能对其采取强制性的行政措施。　　5．新闻性组织　　新闻性组织包括报社、新闻社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。政府对它们的公共行政管理也以不违背国家法律和政府行政法规为限度。　　6．公民　　公民是政府公共行政管理的*大量的行为对象。管理的原则仍然是依据国家法律和政府行政法规，*经常的标准是履行对国家所承担的义务，如缴纳税金、服兵役等；遵守社会生活的行为规范和道德规范，如不妨碍公共道德和他人私生活等。在对公民实施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多种多样的。　　……