城市治理理论与实践丛书像绣花一样精细:城市治理的金山实践

　　《像绣花一样精细：城市治理的金山实践》：　　（二）制度化的重要性及无能为力　　制度是治理的工具，也是行动的依据。没有规矩，不成方圆。精细化治理既要求简化社会事实，又需要适当忽略事物之间的细微差异，要求将社会事实尽可能纳入制度体系，针对多样化和差异性的社会事实，建立起一套处理社会事实的规则体系，形成明确而清晰的操作标准，从而不仅方便政策执行者照章办事，展开客观的和理性的国家计算，包括对相同的情况给予相同的对待，对不同的情况给予不同的对待，也有利于社会主体对号入座，明确各自的定位，明晰行为的要求、规范和限度，分散而灵活地协调各自的关系。这样才有可能顺利实现精细化治理的目标和任务。　　精细化治理离不开精细化的制度。落实精细化治理的目标和任务，必须要理顺社会主体之间的关系，细致地梳理治理过程中的职责和权利，形成明确清晰的治理流程和治理链条，建立简洁而高效的治理体制，提高治理的专业化和智能化程度。只有形成高度精细化的治理制度，才能创造精细化治理。相应的，精细化治理必须要为社会事实强加符号和规范，以准确地识别和锁定社会事实，提供什么事情应该怎么去做的明确规程，进而对社会事实进行精准的操作。　　但制度并不是完美无缺的，也不是无所不能的。法愈繁而弊愈多，制度规则越是繁密，漏洞也就越多。无论多么强大的政府，也不可能为所有社会事实立法，更不可能为单个的社会事实设定规则。而且，要建立良好的制度规范，必须要发展出国家干预的系统性知识，从而形成权力干预的依据和方法。制度要得到有效执行，就必须要找到可观察且可证实的信息，以标准化的语言写入制度。但由于社会事实具有多样性和复杂性，大量的社会事实（尤其是关于个人行为和偏好的情况）很难进行标准化的测量，因而具体的社会事实也就不可能被恰当地写入制度，成为制度调控的适当对象。　　在实践中，精细化治理必须要使用大量标准化的指标。许多社会事实，从个人收入、流动人口到大气排放等，通过科学的技术和统计调查等方法，大多是可以测量的。只有可以测量的东西，才能进行合理的计算，对其进行加减乘除的操作。但诸如个人的偏好、意愿和满意度等，却是很难精确测量的。因此，精细化的治理同然需要大量应用可以建立标准化的或者量化的操作性知识的制度工具，比如统计或调查等，也需要应用可以获取却难以标准化的知识制度工具，比如大数据和协商民主等。不同的工具虽各有优劣，但都应该得到合理的应用。　　（三）意识能力的转型及结构限制　　作为应对现代复杂社会的管理形态，精细化治理是一种超越粗放式管理的现代治理模式，同时也是一种态度、理念和文化。良好的制度安排是必不可少的，但精细化治理的生根发芽却离不开相应文化精神的滋养，更需要努力培育和形成精细化的思维和文化，让精细化治理付之于行动，内化于心灵。这绝不应当仅仅是外在制度的要求，更应该是源自个人内在的向往和追求。否则如果单纯依靠严格的制度来实现精细化治理的要求，就像是“西西弗斯悲剧”的逻辑一样，不仅极大地增加了治理过程的成本，让精细化治理过程本身变得“不精细”，甚至会导致精细化治理的不可能。　　中国文化是一种诗性文化，从唐诗宋词到音乐.绘画、书法等，传统文学艺术追求的目标是意境，强调个体的体验和感悟，而很少注意形成客观的或量化的标准。农业生产不仅取决于面朝黄土背朝天的辛勤耕作，更取决于人为因素之外的土壤、气候和灾害等状况，因此很难形成精耕细作的思维。大多数中国人都没有认真和较真的习惯，更多都是生活中的“差不多先生”，甚至精打细算、斤斤计较、锱铢必较和求全责备等具有“过于认真”含义的词语都具有明显的贬义色彩。就此而言，推进精细化的治理，必须要重塑国民的行为习惯和精神，养成认真负责、注意细节、敬畏规则和精益求精的文化心理。　　……