财政学

　　《财政学》：　　5）公共生产　　（1）公共生产的内涵。公共物品的提供方式涉及公共物品的生产方式问题，因为公共物品可以由政府直接组织生产，即所谓公共生产，也可以由私人生产，政府来购买。所谓公共生产是指由政府出资（即由预算拨款）兴办的所有权归政府所有的工商企业和单位组织的生产活动。按广义的生产概念，既包括生产有形产品和提供服务的工商企业，也包括提供无形产品和服务的学校、医院、文艺团体以及政府机关、公安、司法、国防和准国家机关的事业单位等部门。按狭义生产概念理解的公共生产，在我国就是国有工商企业，包括垄断性国有企业。公共物品由国家机关和公共部门来提供并不表明这些公共物品必须由国家机关和公共部门来生产，即公共提供不等于公共生产。公共提供无非是强调这种产品要通过预算程序来供给，消费者通常可以免费获得。但是产品的生产可由公共部门来承担，也可由私人部门来承担。同理，私人提供也不等于私人生产，私人在市场上提供的产品也可以由公共部门来生产。　　值得注意的是，公共物品的生产方式和提供方式并不是一回事，两者可以形成多种相互交错的组合：有些公共物品是公共提供、公共生产，如政府机关、国防等部门提供的服务以及这些部门从国有企业购置的办公用品和设备，还有垄断性国有企业提供的物品；有些公共物品是公共提供、私人生产，如政府部门从私人企业采购设备和购置办公用品，私人企业承包政府工程等；至于公共生产部分收费或私人生产由政府给予补贴的混合物品，则属于公共生产、混合提供，或私人生产、混合提供，等等。　　（2）公共生产的选择。随着政府垄断公共物品生产的地位被打破，公共物品的生产就呈现了政府与市场双重机制并存的局面。那么，公共物品到底是选择公共生产还是私人生产，即如何选择公共物品的生产者，*终还是要根据公共物品的非排他性和非竞争性程度来决定。　　①纯公共物品的生产。纯公共物品一般来说都具有广泛的正外部性、完全的非竞争性和非排他性，公民个人不能也无从选择消费其他质量的同类产品。或者说，无论该产品的质量如何，公民都必须选择，必须消费。通常认为，这类产品是市场力量不愿介入的，只能由政府利用其所掌握的公共资源来生产。对这类纯公共物品我们可以再细分为政策性公共物品和一般性公共物品，前者如政府的各类公共政策，包括福利政策、就业政策、分配政策以及各种调控经济的政策等，这些产品实际上就是政府对社会价值的一种权威性分配，因而它只能由政府通过公共权力的强制性来生产。但对后一种纯公共物品，即一般性纯公共物品比如国防、法律秩序、环境保护等，虽然原则上也主要由政府来生产，但在某些环节比如国防中的军购、法律秩序中的监狱管理等在某些西方国家却是由市场来完成的。　　实际上，纯公共物品中有些产品的部分生产环节也是可以引入市场机制的，即私有化提供。另外，在环境保护中，排污权交易也是一个在很多国家都被广泛运用的市场机制。所谓排污权交易就是指政府先根据环境质量的要求和环境能够吸纳的排污量，在一定年度内为某一污染物设置一个总的排放标准，然后根据企业的生产规模为每个企业核准一个排污量，企业花钱从政府手中购买这一定量的排污权后，就可以在此范围内排放污染物了。当一个企业的排污量已经用完而它还需要继续排污的情况下，就只能高价从那些排污权没有用完的企业手中购买，否则就不能继续排污，也就不能继续生产。而随着时间的推移，环境能够容纳的排污量会越来越小，政府核准的企业的排污权也会越来越小，从而迫使企业必须采取措施减少污染，以*终实现保护环境的目的。这样，排污权交易就把一个本来具有负外部效应的排污行为内部化了，而一旦内部化完成，也就可以通过市场机制来安排。由此我们可以看出，即使是我们通常所谓的纯公共物品的生产领域，在有些环节上也可以由市场来完成。　　②准公共物品的生产。由于准公共物品不具有完全的非排他性和非竞争性，即在许多环节都可以实行收费或排他，一般来说政府的主要角色就应该是提供者或安排者而不应该是生产者了。对这类产品我们仍可细分为自然垄断性产品和价值性产品，前者如交通、电力、通信、水电油气的供应等，后者如教育、医疗和社会保障等。　　对自然垄断性产品来说，其特点是初始投入很大、规模效应明显、边际成本远远低于平均成本、先进入者很容易形成垄断。对于这类产品，一般来说应该由政府来安排，由市场来生产。而且不仅仅要由市场来生产，还要使市场在竞争环境中来生产，否则，必然出现因垄断而导致的质量低下和价格高昂的结果，而这对普通公民这些公共资源的所有者来说就是不公正的。　　对这类自然垄断性准公共物品的生产，特许经营应该是比较好的制度安排。所谓的特许经营就是指由政府授予企业（无论是国有企业还是私人企业，重要的是通过公平竞争获取特许经营权）在一定时间和范围内，生产并经营某种公共物品的权利，并准许其向消费其产品的消费者收取一定的费用，以实现投资回报并获取利润的一种制度安排。在这种制度安排中，企业要做的就是通过公平竞争获取对某一产品的特许经营权，并利用自己的经营能力尽可能为消费者提供质优价廉的产品，以赢得更多的消费者，实现规模效应。而政府则至少要做好两件事，一是要在特许经营的各个环节中尽可能引入竞争因素，防止垄断局面的形成。这也是各国政府采取特许经营而不再自我经营的一个重要原因，因为这些物品在原有的政府直接经营的前提下效率不佳、服务不好并不是因为经营者是政府，而是因为经营者是垄断者。所以，政府必须尽可能在各个环节都引入竞争因素，否则，就失去了选择特许经营这种方式的意义。二是政府必须利用自己的强制力对这类物品的价格进行管制。因为：一方面，生产这类产品所使用的资源属于公共资源，这些公共资源属于全体公民而不是从事经营的企业，企业获取的只是经营权而不是所有权；另一方面，由于这些物品所具有的天然垄断性，因此，尽管政府尽可能在各个环节中，包括在经营者的数量上，引入了竞争因素，但相对于其他生产领域来说其竞争还是很不充分的，如果任由生产企业定价j那么这些有限的生产者很可能会组成一个利益联盟，并根据收益*大化原则进行定价，而这个定价就很可能要大大高于生产该产品的边际成本甚至平均成本，这样，企业虽然获取了丰厚的利润，但却严重侵犯了普通消费者的合法权益。而如果政府在特许某些企业从事这类物品生产的同时，也对价格进行有效的管制，就可以实现企业和消费者的双赢，即一方面企业通过政府的特许进入了这些具有天然垄断性质的准公共物品的生产领域，可以获取相对稳定而丰厚的利润，同时，消费者也可以在相对合理的价格下享受到由竞争而带来的更为廉价优质的服务。　　……