学前教育管理体制改革的方向与制度设计 基于政府治理模式转型的视角

**章 绪论 学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。学前教育不仅对于个体身心全面健康发展，而且对于义务教育质量提升、国民素质整体提高和经济社会长远发展均具有极其重要的奠基性和先导性作用，受到社会广泛关注及党和政府的高度重视。2018年11月，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》开宗明义地指出：“办好学前教育、实现幼有所育，是党的十九大作出的重大决策部署，是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来。”① 2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布前，曾向社会各界广泛征集意见，当时采用了三种征集意见的方式（电话、电子邮件和实体信），在三种方式反馈的意见中，排名均居前三位的只有一个，即“入园难、入园贵”。2010年12月1日，在全国学前教育工作电视电话会议上，中共中央政治局委员、国务委员刘延东说道：“胡锦涛总书记明确指示，学前教育是重要的民生工程，要在贯彻落实教育规划纲要时，把发展学前教育作为突破口，首先解决入园难问题。温家宝总理要求，制定切实可行的规划和措施，大力发展学前教育，作为贯彻落实教育规划纲要的一项紧迫任务。”②近年来，我国学前教育事业虽然取得了较大发展，但总体来看学前教育仍是整个教育体系中突出的短板，特别是2016年自“全面二孩”政策实施以来，我国的学前教育资源尤其是普惠性资源更显不足。 “全面二孩”政策实施以来，我国的人口出生率并未获得预期增长，其中一个重要的原因可能是家庭育儿成本较高，社会却未能对此提供充足的支持。长期以来，由于对学前教育重要性的认识不足，我国在行政管理体制和教育管理体制改革的过程中没有充分考虑到学前教育事业发展的需要，导致学前教育管理体制存在一些问题。例如，政府对学前教育的职责定位不够清晰、职能转变不到位，各级政府及政府各部门之间的权责划分不尽合理，管理机构设置和人员配备不健全等，已经成为制约我国学前教育事业发展的突出问题，亟待进一步解决。随着我国经济社会的发展，宏观政策形势的变化，以及行政管理体制、财政管理体制和教育管理体制改革的推进，学前教育管理体制面临前所未有的挑战，在科学把握社会发展趋势，全面掌握学前教育管理体制改革基本方向的基础上，对学前教育管理体制进行顶层设计，稳步推进改革，已经成为当务之急。 **节 我国学前教育管理体制改革研究的必要性和迫切性 学前教育管理体制在当前我国学前教育体制机制改革中处于核心位置，是保障学前教育健康、有序、可持续发展的关键。当前，我国学前教育管理体制存在诸多问题，成为制约学前教育事业发展的体制性障碍，改革势在必行。在我国政府治理模式转型的大背景下，努力构建公共服务型政府成为政府改革的总体要求，加之当前我国学前教育管理体制改革的系统性研究匮乏，因此对我国学前教育管理体制改革进行研究非常必要和迫切。 一、学前教育管理体制是实现政府职能、保障学前教育事业健康发展的关键 学前教育管理体制包括国家组织领导和管理学前教育事业的基本体系、工作制度及其动态运行机制，既是我国教育体制和教育管理体制的重要组成部分，也是国家行政体制中不可或缺的一部分，是学前教育体制的核心。事业发展的关键在于组织保障，学前教育管理体制在我国学前教育事业发展中起着领导、组织、协调、监控、保障、推动等重要作用，是保障政府切实履行发展学前教育职责的**条件和保障学前教育事业健康发展的关键。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，要“把改革创新作为教育发展的强大动力”③，认为教育发展的根本出路在改革，而体制机制改革则是发展的重点领域。2010年底，国务院两次召开常务会议，专门研究部署发展学前教育的政策措施，并出台了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，将“完善工作机制，加强组织领导”④作为一项重要的工作来抓。刘延东在全国学前教育工作电视电话会议上提出的三点意见中，就包括“加强领导，精心组织，把各项任务落到实处”⑤。2018年，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》也明确提出：“坚持政府主导。落实各级政府在学前教育规划、投入、教师队伍建设、监管等方面的责任，完善各有关部门分工负责、齐抓共管的工作机制。牢牢把握公益普惠基本方向，坚持公办民办并举，加大公共财政投入，着力扩大普惠性学前教育资源供给。”⑥可见，学前教育管理体制在实现政府管理职能，保障学前教育事业健康、有序、可持续发展方面起到了至关重要的作用。 首先，学前教育管理体制领导和指挥着学前教育事业的发展，并为学前教育事业发展提供了法规和制度保障。制定教育规划和目标，并通过法规保障和政策引导来推动教育事业发展，是各级政府及教育行政部门的重要任务，在学前教育事业发展中，科学规划和依法治教为其发展指明了方向，并奠定了法规和制度基础。其次，教育行政组织机构体系设置及其权责划分是国家发展教育并有效实现政府管理职能的操作化和具体化措施。学前教育管理体制的建立和完善可以使得各级政府及相关职能部门在分工协作管理学前教育的基础上提高效率，保障学前教育事业在国家的领导下健康、快速发展。再次，学前教育行政管理是在明确、强化并不断落实政府发展学前教育职责的基础上，对人、财、物等教育资源进行合理配置和规范管理的过程。在此过程中，依法发挥行政管理的规制作用，并遵循管理规律、实现绩效管理是推动学前教育事业发展的核心和关键。*后，督导评估是学前教育管理体制的重要组成部分。督导评估体系具有双重功能：一方面，它是学前教育管理体制改革的重要目标和内容；另一方面，它也是学前教育管理体制改革的重要保障。督导制度包括督政和督学两个方面，其中加强督政是保障各级政府和政府各部门切实履职，保障学前教育事业健康、稳定和可持续发展的关键。 二、当前我国学前教育管理体制存在诸多问题，成为制约学前教育事业发展的体制性障碍 2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》确立了“基本普及学前教育”的战略目标，并明确要求“积极发展学前教育，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育”⑦。2018年11月，《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》进一步明确提出：“到2020年，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）达到80%。广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系基本建成，学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系基本完善。”⑧在学前教育普及发展过程中，充分发挥政府在学前教育发展中的“舵手”和“催化剂”等关键职能；理顺条块关系，明确各层级政府之间和政府各部门之间的权责划分；加强督导评估，保障政府切实、高效履行发展学前教育的职责等措施，对于促进学前教育均衡、普及发展至关重要。由于对学前教育的重要性认识不足，我国学前教育管理体制改革远远滞后于行政管理体制改革和教育管理体制改革。在改革过程中，后两者没有充分考虑到学前教育事业发展的需要，导致学前教育管理体制未能与时俱进，存在一些问题，成为制约学前教育事业健康发展的体制性障碍。**，各级政府间职责定位不明确，权责配置的随意性大。首先，全国性的学前教育法律法规缺位。其次，地方政府间权责错位严重，责任主体重心过低。分税制财政体制改革规定了中央与省级财政的关系，但对省与市、市与县、县与乡镇的财权和事权分配未做刚性规定，导致在学前教育管理中上级政府往往依靠其行政权力优势把责任推给下级政府，出现“上级请客、下级买单”（宋立，刘树杰，2005）的问题。第二，政府各部门间权责划分不明确，协同机制未建立，联席会议制度流于形式。2003年，《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》明确提出“要建立由教育部门牵头、有关部门参加的幼儿教育联席会议制度”⑨。然而，这份文件并没有规定联席会议制度的层级，导致落实不到位。例如，中央和省级层面就没有充分落实这一政策，很多县级和乡镇级行政管理部门也没有建立联席会议制度。即使有的地方建立了该制度，但由于仅是由教育部门“牵头”，缺乏更多层级领导机构的参与，导致联席会议的统筹力度削弱，教育部门无法有效统筹同层级其他行政部门的行动，工作成效低。第三，学前教育管理机构和专职管理人员设置严重缺位。现有政策文件对于学前教育行政管理机构和人员配置标准的规定宽泛且可操作性差，缺乏有关机构设置和人员配置数量、专兼职、行政归属、编制、资质和职责等方面的规定，对各地执行政策的指导性不强，这直接导致了学前教育管理机构和人员设置的随意性大、缺位严重的后果。第四，督导机构多隶属于教育部门，其督政的客观性和有效性不强。当前我国许多地区的督导机构属于教育行政机构的组成部分；还有部分地区的教育督导机构虽为政府下设，但设在教育局内，与教育局合用一班人马，属于“一个班子，两块牌子”，导致督导尤其是督政的客观性、有效性不强，难以对政府普及责任的关键方面如政策制定、财政投入、领导管理等进行有效监督，不仅降低了督导评估的层次和效力，更无法从根本上解决领导和管理等核心问题。 需要特别指出的是，2001年，义务教育确立了“由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”⑩后，学前教育管理层级过低的问题越发凸显。由于没有明确各级政府管理发展学前教育的权责，没有明确具体应该由哪级政府承担主要责任及各级政府应该承担什么主要责任，多年来发展学前教育的职责由区县及以下部门即乡镇（街道）政府承担，而中央政府提供全国性学前教育法律法规、加强对中西部贫困地区和农村地区均衡发展的政策与财政支持，以及省级政府宏观统筹、促进省域内学前教育有质量、均衡发展的职责在一定程度上被弱化，学前教育发展严重受损，不均衡问题突出。尽管自2010年以来国家有关学前教育的新政以及部分省市均对学前教育管理体制改革做出了一些新的尝试与探索，甚至提出了“国务院领导、省市统筹、以县为主”11的学前教育管理体制，然而在具体落实上仍然存在障碍，未从根本上理顺不同层级政府间、政府各职能部门间的关系，学前教育行政管理中的诸多问题并未得到根本解决。 三、构建公共服务型政府是政府治理模式转型的要求，是教育管理体制改革的方向 随着全球化、市场化的深化发展和知识经济时代的来临，西方各国都进入了公共部门管理改革尤其是政府管理改革的时代，政府改革的重心逐步从传统的如何保障经济社会安全向如何更好地提供公共服务转变。从治理目标上来看，政府治理模式逐渐从经济建设型政府向公共服务型政府12转变，从治理方式上来看，也逐渐从行政管制型政府向公共服务型政府转变。在西方政府改革浪潮的影响下，我国政府治理模式也发生了深刻的变革，建设公共服务型政府成为时代发展的必然要求。当前我国正在努力建设公共服务型政府，以适应经济与社会发展的要求，在此过程中，政府治理模式的转型主要表现在三个方面：从全能型政府向主导型政府转变；政府的运作方式发生明显变化；政府的权力开始逐步向下和向外转移（曾治，2008）。 需要说明的是，政府职能的转变并非削弱政府的作用，而是优化政府的结构和功能。在此基础上，我国政府治理模式转型的目标取向就是建设公共服务型政府。在世界各国政府治理模式转型的大背景下，我国政府的施政理念也发生转变，提出要“以人为本”构建“和谐社会”，从“以政府为中心”逐步转变到“以满足人民需求为中心”，构建公共服务型政府。这意味着政府需要从过去聚焦经济建设扩展到关注社会服务等更为广阔的领域。新形势下，政府行政体制改革的重点是加强和优化公共服务理念，转变政府职能，调整政府机构，以满足人民群众日益增长的社会公共需求。自2004年国务院总理温家宝明确提出“建设服务型政府”13以来，党的十六大对政府职能做了四项界定，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，明确了政府的公共服务职能；党的十七大要求“强化社会管理和公共服务”，进一步强调了政府的公