美国公立社区学院治理结构研究

在20世纪60年代之前的美国社区学院发展历史上，美国政府组织对其要么是不管不问的态度，要么是有意无意地阻抑其发展。尤其是在美国社区学院的萌生阶段，政府组织的这种态度表现得尤其明显。美国学者Arthur　M.　Cohen和美国社区学院协会的早期主席（American　Association　of　Junior　Colleges，　AAJC）Bogue　J.　P认为，早期美国社区学院的发展和政府组织无关，不管是在州政府层面还是在联邦层面，几乎都看不到任何治理行为。 可贵的是，美国社区学院并没有因为各级政府的消极态度而放缓了发展的步伐，相反，他们坚强地存活了下来、发展了起来。在竞争非常激烈的美国高等教育市场，这不能不说是一个奇迹。事实上，20世纪中期正是美国社区学院由稚嫩走向成熟的关键时期。不管是从对自己发展方向的认知，还是独立地位的达致，都是以此为起点的。所以，从治理的角度需要追问的问题是：　在美国社区学院的初创阶段，政府不是促进性或决定性力量，那么美国社区学院发展背后的治理性力量究竟是谁？答案是美国社会大量存在的各种非政府组织。而且，这些非政府组织与政府组织的关系并不是此消彼长的。从二十世纪五六十年代美国政府组织逐渐加入美国公立社区学院治理场域中之后，各种非政府组织并没有因为政府组织的加入而退场，而是积极注重与政府组织博弈和互动，构成了一幅鲜活、高效的治理图景。探讨美国公立社区学院发展背后的非政府组织的作用和实现途径，对于解析美国社区学院的成功与卓越具有重要意义。 （一）　政府失灵、市场失灵与公民社会 美国是一个公民社会非常发达的国家。公民社会是一个非常古老的概念，很多思想家都有过论述。比如，西方马克思主义理论家安东尼奥·葛兰西在《狱中札记》提出国家是公民社会和政治社会的总和，公民社会不仅不会削弱国家，反而在更多层面上保障了统治阶层对国家的控制。公民社会的基本理念包括：　个人主义、多元化、公开、强调法治等。这些理念为非政府组织的产生、运作与经费自给提供了重要的政治文化基础。而基于公民社会的非政府组织的兴起与繁荣，为纠正政府失灵与市场失灵提供了重要的契机。 政府未必对美国社区学院的发展起良性作用。这主要是因为美国各级政府成员是政治上的利己主义者，他们首先考虑的是自身的政治利益而非教育发展。即使客观上推动了社区学院的发展，那也是因为社区学院的发展和自己的政治利益取得了一致。这就不可避免地会产生政府失灵的现象。在社区学院的发展早期，政府是对社区学院发展持消极态度的。原因是，选民群体普遍认为社区学院是在浪费纳税人宝贵的财政资源。即使后来由于普通民众的认知改变，社区学院的发展具备了更好的民意基础，各级政府也并非可以为所欲为。即使贵为美国联邦政府总统，对于社区学院发展，也只能提出倡议而已，*后是否真正落地、落实还有很多后续工作要做。比如，奥巴马总统很多推动社区学院发展的倡议*后并没有获得参议院批准，也就无法落实。事实上，直到今天很多美国私立社区学院依然独立于美国各级政府的政策企图之外。只要这些社区学院在经费上能够自给自足，美国政府的各种治理性影响变成了一厢情愿或空中楼阁。 市场失灵的现象，在美国社区学院发展历史中也有体现。市场天然地具有信息不确定、不完全、不对称性。这对社区学院发展来说，直接造成了盲目性。从总体上看，美国社区学院的质量较高，具有较高的世界声誉，但具体到每一所院校，水平却不尽如人意。有些社区学院不仅规模非常小，而且水平也很令人担忧。这些学校之所以能够维持生计，根本原因在于它们能满足某些生源市场的特定需求。比如，有些社区学院就具有文凭工厂的不良社会形象。在社区学院发展初期，“大学摇摆的尾巴”和“荣耀高中”对于一些过于看重市场的社区学院来说，是有吸引力的。但这些华而不实的定位终究没有成为美国社区学院的主流。从另外的角度来说，市场永远是追求效率的，总是鼓励以*低的成本投入，换取*大化的受益和回报。从长远来看，这对社区学院的发展很可能是不利的。 政府失灵，容易造成美国社区学院的战略迷茫。市场失灵，容易造成美国社区学院的秩序混乱。可贵的是，这些现象都没有大面积发生。这不能不归功于美国社区学院治理场域中的非政府组织。比如，从20世纪60年代开始逐渐登上历史舞台的美国社区学院认证协会，正是通过为美国社区学院提供秩序而获得了自身的大发展。 （二）　发展方向、经费拓展与质量保障 治理不是一个纯粹的理论概念。推动社区学院的发展，外部治理主体需要解决经费从哪里来、如何分配，社区学院应该走向何处、如何实现，社区学院应该树立什么样的质量观、如何改进质量等关键问题。这些治理任务，对于普通民众和政府自身都高度共识的“有限政府”理念来说，是不可能完成的，准确地说，是不可能单独完成的。政府组织必须找到合适的治理伙伴，也就是各种非政府组织。 非政府组织在美国数量非常多，进行细致准确的分类是一项有难度的研究课题。粗线条地说，和美国社区学院治理有关的非政府组织主要是认证组织、院校或特殊群体集合性组织、基金会组织。社区学院的认证组织有很多，而且认证程序公开、严格、注重实效，对于保证美国社区学院的质量起到了不可替代的重要作用。第二类院校或特殊群体组织的作用也不容小觑。它们或者起到了同业行会的作用，为社区学院群体制定各类职业标准或道德准则，或以抱团取暖的方式为社区学院的发展战略奔走呼号、建言献策，对于美国社区学院的健康发展、长远发展产生了重要影响。美国社区学院的发展和卓越，正是这些组织与政府组织共同发挥作用的结果。