中国气候与生态环境演变:2021(第三卷)减缓

第1章 总论 　　主要作者协调人：陈迎、董文娟 　　编审：周大地 　　主要作者：朱磊、赵小凡 　　执行摘要 　　自《中国气候与环境演变：2012》科学评估报告发布以来，国内外有关减缓气候变化的科学研究不断发展，推出了一系列科学评估报告。同时，全球政治经济形势发生了剧烈而深刻的变革，机遇与挑战并存。2015年通过的《巴黎协定》确立了新的国际气候治理机制，《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》对国际气候治理具有重要影响。中国经过改革开放40多年的努力，社会经济发展步入了新时代，中国在国际气候治理中的角色也发生了重要变化，逐渐从参与者转变为重要的贡献者和引领者。生态文明建设被提升到国家战略高度，以环境治理和国际产业竞争为契机，中国经济发展的绿色低碳转型方兴未艾。在全球政治经济大变局以及中国绿色低碳转型的大背景下，中国减缓气候变化面临新形势和新挑战。近年来，减缓气候变化的理论和实践表明，气候变化与可持续发展之间的相互联系日益紧密，协同效应为减缓气候变化提供了新的动力，减缓气候变化的视野从减缓技术扩展到发展路径转型，可行性和不确定性成为减缓政策评估不容忽视的问题，这些科学新认识为减缓气候变化的科学评估提供了分析框架。 　　1.1 引言 　　全球气候变化已是不争的事实。适应与减缓是应对气候变化的两大重要途径，减缓特指通过减少温室气体排放或增加温室气体汇的各类措施和途径（IPCC，2015a）。2002年发布的《中国西部环境演变评估》中并未涉及减缓的相关内容。2005年发布的**次科学评估报告《中国气候与环境演变》中首次纳入减缓气候变化的内容，但篇幅较少，未独立成卷。 　　2012年发布的第二次科学评估报告《中国气候与环境演变：2012》中的减缓气候变化内容首次独立成卷（第三卷），系统全面地对减缓措施、政策建议、国际合作等内容进行了评估。第三卷从低碳转型的挑战切入，对温室气体的排放情景、技术选择与经济潜力进行了分析，按照能源、工业、交通、建筑等部门的分类，对温室气体减排现状和趋势进行了评估。在政策层面，《中国气候与环境演变：2012》重点评估了可持续发展政策对气候变化的减缓效应，以及我国要发展低碳经济的政策选择问题。在国际合作层面，该报告评估了国际合作对减缓气候变化的作用和必然性，以及参与全球气候合作意愿的影响因素、中国参与国际合作的现状等内容。该评估报告还对地方政府和社会参与、综合应对气候变化等内容进行了详细的分析研究。 　　本次评估报告是对第三次中国气候和生态环境演变的科学评估，仍分为三卷，其中**卷为科学基础，第二卷为影响、脆弱性与适应（分为领域和行业以及区域上下两部分），第三卷为减缓。本章是第三卷的开篇，重点回顾自第二次评估报告以来全球气候治理格局的新变化、中国国际地位的提升和绿色低碳转型的新形势，概要总结政府间气候变化专门委员会（IPCC）一系列科学评估报告中有关减缓的主要结论和第六次评估报告（AR6）的新进展，探讨对减缓气候变化的一些重要框架性问题的科学新认知，*后介绍本卷评估报告的重点领域和章节安排。 　　1.2 《中国气候与环境演变：2012》发布以来世界和中国经济社会发展的新变化 　　1.2.1 全球气候治理新格局 　　自《中国气候与环境演变：2012》发布以来，全球政治经济形势经历了深刻变革，气候治理在重重阻力中砥砺前行。2015年通过的《巴黎协定》确立了2020年后全球应对气候变化国际合作的制度框架，规定了全球温升幅度的限制和温室气体减排的长期目标，提出了全球平均气温较工业化前水平升高幅度控制在2℃之内、力争把升温控制在1.5℃之内的新目标。《巴黎协定》是一份全面、均衡、有力度、体现各方关切的协定，是继《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》后，国际气候治理历程中第三个具有里程碑意义的文件（杜祥琬，2016）。《巴黎协定》建立了以“国家自主贡献”为核心的行动机制，这标志着全球气候治理模式由“自上而下”的模式转向“自下而上”的模式（高翔和滕飞，2016）。为了弥补“自下而上”的模式可能导致的全球行动力度不足，《巴黎协定》还建立了以5年为周期的全球盘点机制，促进未来各国逐步提升减排力度。《巴黎协定》的签署标志着加强应对气候变化的行动已经在国际范围内取得了高度共识，全球应对气候变化从此进入历史性新阶段（何建坤，2016；Jacquet andJamieson，2016）。2018年卡托维兹气候大会主要围绕落实《巴黎协定》的具体实施细则进行磋商。该会议通过以减缓为中心的统一规则体系，夯实了基于规则的气候治理框架，提升了《巴黎协定》的法律地位，但是在提升力度方面并没有实质进展（朱松丽，2019）。 　　2015年《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》（简称《2030年可持续发展议程》）的发布使得气候变化议题在可持续发展的框架下得到强化，从而对全球气候治理产生积极影响（Bertram et al.，2018）。与其“前身”——千年发展目标（millenniumdevelopment goals，MDGs）不同，《2030年可持续发展议程》将应对气候变化置于环境可持续发展中十分重要的地位，气候行动被列为17个可持续发展目标（sustainabledevelopment goals，SDGs）之一（目标13），另有多个目标与气候变化直接或间接相关，如目标7“经济适用的清洁能源”，即确保人人获得负担得起、可靠和可持续的现代能源。由于《巴黎协定》与《2030年可持续发展议程》都指向2030年，未来这两大目标的相互支持、同步实施，将促进气候变化问题与其他可持续发展问题的深度融合，实现协同效应（董亮和张海滨，2016；彭斯震和孙新章，2015）。 　　受全球化进程遇阻和美国等国家的影响，部分国家应对气候变化的态度出现动摇或行动迟缓，使得全球气候治理总体陷入低谷（刘元玲，2018）。随着主要国家贸易保护与民粹主义逐渐抬头，“去全球化”“逆全球化”进入一个集中爆发的时段，全球化进程放缓（李稻葵等，2017；刘明礼，2017；付随鑫，2017）。特别是2017年6月美国宣布退出《巴黎协定》，这对全球应对气候变化减缓、资金和治理带来巨大的负面影响及不确定性（苏鑫和滕飞，2019；Sanderson and Knutti，2017；何建坤，2017；傅莎等，2017；朱松丽等，2017）。以巴西为代表的发展中国家的气候政策也出现动摇：巴西在2018年政府换届后取消了主办气候大会的计划（Otavio，2018）。另外，各类非国家行为体近年来更加积极参与全球气候治理，全球“自下而上”的减排合作已成趋势。目前，已有越来越多的国家的政府、企业和投资者积极响应《巴黎协定》，如已有65个国家和欧盟，加上10个区域、102个城市、93家企业和12个投资者承诺在2050年实现CO2净零（net-zero）排放（UN，2019）。2019年6月，英国新修订的《气候变化法案》正式生效，英国由此成为世界主要经济体中率先以法律形式确立“2050年实现温室气体净零排放”目标的国家。此外，国际主流多边开发投资机构均在其环境与社会政策中覆盖减缓气候变化议题（齐晔等，2019）。 　　科学研究、技术进步与政治议程的关系从未如此紧密。这一时期气候变化相关研究的蓬勃发展为全球气候治理以及各国政治决策提供了有力支撑，而政策决策者也从实践中不断提出新的研究问题，推动科学研究的进步。IPCC 系列综合科学评估报告代表了全球学界对气候变化及其应对的整体判断，为全球、国家、地方政府、民间等各个层面政策决策提供了倾向性引导。欧盟于2018年发布了《欧盟建立繁荣、现代、具有竞争力和气候中性的经济长期发展战略愿景报告》，多家研究机构的长期工作为这一愿景提供了有力的支持和证据，研究指出，“欧盟向碳中和经济的转型预计会对GDP产生温和或积极的影响，估计对2050年GDP 的影响为–1.3%~2%，此外，转型过程中将创造约100万个新工作机会”（European Commision，2018）。这一研究结果颠覆了之前绝大多数研究都认为大幅度减少温室气体排放会给经济发展带来负面效果的结论（IPCC，2001，2015a）。另外，常规减排技术（如提高能效技术）和替代技术（如可再生能源、氢能技术）成本的不断下降以及突破性技术[如碳捕获与封存（CCS）技术]的不断涌现为各国政策制定提供了技术途径。目前，在各国提交的“国家自主贡献”和“长期温室气体低排放发展战略”中，所覆盖的温室气体范围已经从CO2扩展到非CO2温室气体减排与农林业及土地利用增汇，减排范围从能源、工业、建筑、交通等传统领域扩展到全经济尺度。此外，各国在气候治理中也更加关注与国内优先政策领域结合的协同效应。 　　在全球气候治理进入低谷期的背景下，中国政府应对气候变化的决心依然坚定。从《联合国气候变化框架公约》的谈判开始，中国就积极参与这一重要的国际治理机制的制定。中国政府高层站在建设“人类命运共同体”的高度积极推动联合国气候谈判，为《巴黎协定》的*终达成做出了积极的建设性贡献。中国先后于2014年、2015年发布《中美气候变化联合声明》《中欧气候变化联合声明》《中美元首气候变化联合声明》《中法元首气候变化联合声明》等，国家主席习近平出席气候变化巴黎大会，表达了支持气候变化巴黎大会取得成功的重要政治意愿（朱松丽和高翔，2017；薄燕和高翔，2017；杜祥琬，2016）。党的十九大报告把气候变化列为全球重要的非传统安全威胁和人类面临的共同挑战，并提出中国要“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”。这体现了习近平新时代中国特色社会主义思想在气候变化领域的新进展，并且反映出中国在全球气候治理格局中的地位转变（庄贵阳等，2018）。虽然国际社会对中国领导全球气候治理充满期待，但中国应有清醒认识，全面评估承担全球气候治理“引领者”的成本、效益和可行性，量力而行（傅莎等，2017）。 　　2019年底开始暴发的新冠肺炎（COVID-19）疫情对各国的公共卫生系统、公众健康、经济活动和生活方式造成了严重的冲击，致使全球许多国家和地区的能源消费和碳排放水平大幅下降。2020年**季度全球CO2排放下降了5.2%（Liu et al.，2020）。全年来看，预计全球能源消费将下降6%，其中煤炭消费将下降9%，石油消费将下降8%，电力消费将下降5%，而可再生能源仍将保持增长。与此同时，2020年全球CO2排放预计将下降8%，回到10年前的水平（IEA，2020）。远期来看，新冠肺炎疫情可能导致全球产业重构以及产业链的重新布局。全球应对气候变化进程很大程度上将取决于各国采取何种方式恢复经济。目前，各国相继提出了一系列经济刺激方案。联合国秘书长古特雷斯在彼得斯堡气候对话会上呼吁，各国应当以疫后经济恢复为契机，走上一条更能可持续发展的道路，以应对气候变化和保护环境，扭转生物多样性丧失的趋势，确保人类长期健康和安全（UN，2020）。 　　2019年12月欧盟提出了2050年温室气体中和的目标，2020年9月中国提出了努力争取2060年前实现碳中和的目标。这些目标的提出会改变国际合作格局。以往谈判中推诿强调责任的做法，可能会被经济竞争带来的驱动力而改变，形成竞相积极发展新的技术、新的产业，推进深度减排的格局。但是，实现碳中和又会带来新的地缘政治问题，碳中和目标下，化石能源需求明显下降，对传统石油供应造成的国际地缘政治问题带来了变革，中国和其他国家需要应对这样的变革，制定新的国际合作战略。 　　1.2.2 中国绿色低碳发展转型 　　经过三十年的高速增长，我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这为我国减缓气候变化工作创造了有利条件（国家应对气候变化战略研究和国际合作中心，2018）。经济发展阶段的转型主要表现为：经济增速回落，从10%左右的高速增长转为6.5%左右的中高速增长；发展方式由规模速