社会救助模式创新研究--以成都市郫都区为例

**章 导论 **节 研究缘起 一、研究背景和意义 随着我国社会经济的快速转型和发展，社会救助体系不断完善，其兜底保障功能不断增强，但我国社会救助在救助方式上偏重传统的由政府提供物质帮扶，侧重于满足保障*低生活水平的生存型救助，对受助群体心理、技能等发展型救助严重不足，且管理和服务能力建设相对滞后。2014年，国务院颁布《社会救助暂行办法》(国令第649号)专辟一章倡导社会力量参与，首次明确提出“县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用，为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务”，这为专业性的社会工作服务机构参与社会救助提供了法律依据。此外，推进专业社会工作服务机构参与救助服务，有助于发挥其专业优势，弥补政府救助工作的不足，提供更多发展型救助服务，进而提升救助效果，也有助于促进受助者人力资本积累，让其*终摆脱贫困，共享经济社会发展成果。 2015年，成都市郫都区民政局在推进省级“救急难”工作的基础上，探索社会工作参与社会救助模式，构建形成了“1+2+N基于多元参与的专业化社会救助体系”，在社会救助服务创新领域走在了全国前列，引起了国内其他地区和民政部的关注。成都市郫都区的社会救助创新实践在民政部举办的“2016年度社会救助领域创新实践*佳成果”活动中，以排名**的成绩获得*佳成果大奖。2017年，由《中国社会工作》杂志与成都市慈善总会、成都市社会工作者协会、成都市郫都区社会救助中心联合举办的“全国社会工作介入社会救助实践探索研讨会”在成都市郫都区成功举办。 2019年党的十九届四中全会**次提出“相对贫困”一词，要求坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制，也就是说，2020年我国脱贫攻坚任务完成后，我国的反贫困战略需要转向，那么，未来社会救助如何改革才能提升贫困群体的生活质量并能解决相对贫困问题？在我国即将进入后脱贫攻坚时期的现实背景下，从理论和实践层面总结提炼成都市郫都区社会救助创新模式，形成可复制可推广的社会救助服务经验，对于完善当前社会救助的理论研究和推进我国社会救助发展改革具有非常重要的意义。 二、研究目的与方法 在当前多元复杂的现实背景下，政府单一提供公共服务的角色和能力受到来自市场、社会组织等社会力量的挑战，因此，政府应积极探索向市场、社会购买服务，以引进专业力量参与服务提供的机制。成都市郫都区的社会救助创新实践有效地将政府系统、专业的社会工作服务机构以及慈善、志愿机构或个体等多元主体力量进行整合，针对救助群体异质性需求分类提供个性化、综合化、动态化、全流程化服务，并形成了完整有效的实施方式，在培育促进多元利益相关主体发展的同时切实保障被救助者的困难需求，促使其摆脱贫困。本书旨在立足于社会救助相关理论的基础上，对国内外社会救助现状进行梳理，以成都市郫都区社会救助模式为例，总结其内涵与特色并就其创新之处进行论述，进而对完善我国社会救助实践、建立能够有效应对相对贫困问题的社会救助模式提供政策建议。同时，旨在对各地推进社会工作参与社会救助提供一定指导，为政府购买社会工作参与提供救助服务提供现实参考，鼓励推动培育社会工作服务机构发展，完善政府与社会力量合作机制，切实推动社会救助模式的创新。 总体来说，本书坚持理论与实践相结合、宏观与微观相结合的研究方法。采用的具体研究方法主要包括文献研究法、比较研究法和深度访谈法。 (一)文献研究法 研究过程参考了大量的国内外文献资料，目的如下：一是对国内外有关社会工作参与社会救助的理论和实践经验进行梳理；二是对成都市郫都区社会救助模式创新的背景、过程、具体做法和效果等资料进行梳理，为进一步研究提供可供参考、分析的资料。研究中使用的文献主要包括：政府或公共机构的档案与文献、学术刊物和其他一般出版物。 (二)比较研究法 主要是把国内外的社会救助现状和实践进行比较研究，从制度设计、管理和服务能力等方面分析两者异同并从中获得相应的启示，同时对成都市郫都区社会救助实践和国内既有社会救助实践进行比较，突出郫都区的创新特色。 (三)深度访谈法 深度访谈法适合了解较复杂、抽象的问题。本书对成都市郫都区民政局、关爱援助中心的工作人员进行了深度访谈，目的在于全面了解其对成都市郫都区社会救助模式创新以及社会工作参与社会救助服务提供的评价等，以掌握郫都区社会救助新模式的实施和管理等方面的基本状况与问题等。 三、结构安排 本书包括八章内容。 **章导论。主要对研究缘起和相关理论基础进行了阐述，分析了研究意义、目的和方法，并对部门失灵理论、福利多元主义理论、参与式发展理论、新公共服务理论和社会工作介入社会救助的相关理论进行了概述。第二章社会救助现状与面临的挑战。主要分析了国外社会救助制度设计及管理服务的特点和我国社会救助制度设计及管理服务的现状，指出后扶贫时代我国社会救助面临的重大挑战。第三章成都市郫都区“1+2+N”社会救助模式建设。通过对成都市郫都区社会救助政策文件的梳理，分析了郫都区社会救助模式建设的发展历程，在此基础上专门介绍了其“1+2+N基于多元参与的专业化社会救助体系”，并从组织保障、财力支持、人力供给和信息服务四个方面就其创新的具体措施进行说明，对该模式取得的成效和现有不足进行了简要评价。第四章成都市郫都区社会救助模式创新：社会工作全域嵌入。在简要介绍整合模式和相关介入理论的基础上，分析了成都市郫都区社会工作服务机构组织制度建设和社会工作服务的专业化建设，对其社会工作全域嵌入社会救助的创新举措和亮点进行了评析。第五章成都市郫都区社会救助模式创新：需求导向。以参与式发展理论与需求导向为基础，从成都市郫都区困难群众需求调查原因及意义、调查步骤及方法、需求分析及项目开展情况和项目满意度情况四个方面探讨了郫都区需求导向实践的总体情况，描述了郫都区困难群众个性化需求导向具体项目的实践，呈现出郫都区以困难群众需求为导向设计和实施项目的救助过程，并在此基础上对郫都区救助对象和内容的创新进行了总结提炼。第六章成都市郫都区社会救助模式创新：多元参与。从部门失灵理论、福利多元主义理论视角出发，聚焦成都市郫都区社会救助的多元参与，以案例的形式呈现各支社会力量在郫都区社会救助中的参与情况，为社会救助资源整合、资源配置，挖掘、引导和促进社会力量参与社会救助提供了实践参考，并对多元参与主体的创新进行总结归纳，为其他地方提供可借鉴的经验。第七章成都市郫都区社会救助模式创新：信息化与监督评估。从新公共服务理论与信息化和监督评估的关系出发，对成都市郫都区社会救助信息化建设和管理情况进行了分析，并介绍了成都市郫都区社会救助多层次的监督评估体系，包括民政部门对区救助中心的监督评估和引入第三方评估机构对整个体系、区社会救助中心和各救助关爱站的监督评估，在此基础上总结了成都市郫都区在社会救助管理上的创新。第八章社会救助模式创新：结论与展望。从社会救助模式的内涵入手，分析了成都市郫都区社会救助模式的创新、改革及经验，指出了其在救助对象、救助内容、救助递送和资金来源四个维度的转变，并对未来我国社会救助模式进行了展望。 第二节 理论基础 一、部门失灵理论 **，市场失灵理论。市场失灵是指因为市场存在不完全竞争、外部性、不完全信息等现象，经常破坏效率市场，以及因市场竞争导致的收入分配不均现象(保罗 萨缪尔森等，1999)。市场经济活动只是人类社会的一个主要方面，它不可能解决经济社会中的一切问题；另外，市场机制由于一些干扰不能正常发挥调节作用，会导致资源的配置失误或资源的浪费。可见市场失灵是由于市场的一些内在功能缺失和市场外部条件的缺陷，导致市场存在不完全竞争、外部性、信息不对称等现象，进而破坏市场运营效率和影响收入分配。在市场的表面平等中存在实际的不平等，弱势群体的需求往往被忽视，无法为营利组织提供盈利来源，致使市场中的公平性缺失，但弱势群体的需求应该得到满足，这就为社会救助的物质和服务帮扶提供了需求前提。 第二，政府失灵理论。提供公共物品是政府天然的责任，但政府在提供公共物品时往往具有趋中性，即倾向满足处于中间状态的人的需求，由于公众对公共物品的需求存在差异，一部分人的特殊需求或超量需求得不到满足。社会组织在这方面恰巧具有优势，美国经济学家韦斯布罗德认为，社会组织和政府在公共物品提供方面具有相互替代性，在其他条件不变的情况下，公民对政府提供的公共物品越不满，社会组织的数量就越多；对于特定的政府供给，公民需求的差异越大，社会组织的供给就越大。同样，保持条件不变，公民需求的同质性越高，不满意的需求就越少，社会组织的数量也越少(赵佳佳，2017)。此外，政府工作的效率、边界以及科层制造成的资源传递过程中的损耗与交易成本也是政府失灵的表现，社会组织生存的准市场环境和扁平化结构使其比政府更有优势，这为社会救助的多元参与提供了理论基础。 第三，志愿失灵理论。社会组织并非完美无缺，其常借助慈善、公益、道德甚至宗教的外衣而获得一种良好形象，但作为组织，社会组织仍然具有组织的一切特征，“随着其规模和复杂性的增加，它们同样易受那些反应迟钝、行动缓慢、墨守成规的官僚的一切局限性的影响”(何增科，2000)。特别是社会组织既不以志愿求私益，也不以强制求公益，而是以志愿求公益，它既没有经营收入，也没有强制税收，当其无法通过社会自发的机制获得足够的资源时，社会组织的局限性就会表现出来，就需要政府的支持。志愿部门的失灵给了政府介入的理由，政府和社会组织需要分工合作，发挥各自特长，一般是政府提供资金，社会组织提供服务。 从上述部门失灵理论的相关研究成果可知，政府、市场和社会三种治理机制都无法单独提供能够满足全体成员的救助服务，只有进行多方合作，才能为社会公众提供精准有效的社会救助。 二、福利多元主义理论 福利多元组合概念是学者罗斯于1986年提出的，他认为一个社会总体的福利是重要的议题，社会中的福利来源于家庭、市场和国家这三个部门。这三个部门作为福利的提供方，任何一方对于其他两方都有所贡献，将三方提供的福利整合，就形成一个社会的福利整体，这三者成为一个社会的福利多元组合。之后，在福利国家面临危机的时期，不少学者使用福利多元组合概念建立他们的分析框架，比如，1987年约翰逊在罗斯的福利多元部门组合中加进了志愿机构，丰富了福利多元主义理论，他将提供社会福利的部门分为四个：国家部门提供直接福利和间接福利；商业部门提供职工福利；志愿部门，如自助、互助组织，非营利机构，社区组织等提供的福利；非正规部门，如亲属、朋友、邻里提供的福利。在这个社会福利多元部门的结构下，分权和参与是实现社会福利多元化的途径。约翰逊认为，社会福利多元部门中的国家作用是有限的，他批评了福利国家过分慷慨的福利提供，在福利国家面对人口老龄化、核心家庭增加、失业问题严重等社会问题时，政府的福利承担能力降低，其他社会部门便需要分担福利责任，使福利产品来源多元化，这是解决福利国家危机的出路之一，降低国家在社会福利提供方面的作用，由社会上的不同部门提供社会福利，使福利国家向福利社会转型。由上可见，福利多元主义理论强调通过福利多元组合安排，将国家的全面福利转变为社会诸多部门的福利混合式提供，在社会不同部门参与下，重现家庭、小区和其他非正式组织的作用，从福利国家迈向福利社会。1988年，伊瓦斯借鉴了罗斯的多元福利组合概念，将罗斯的福利多元组合是完全不同的社会制度的三方中的任何一方——家庭、市场和国家的贡献，构成一个社会中的福利总体的观点，演绎为家庭、市场经济和国家共同组成的福利整体，伊瓦斯称其为福利三角。福利三角互动过程中的福利提供是多元的，福利提供的份额是相互影响的，它们之间存在此消彼长的关系(彭华民等，2012)。 福利多元主义理论的启示在于，社会救助尽管由国家承担*主要的责任，但是并不排斥社会和市场的力量，而