大气污染防治与经济高质量发展研究

**章 导论 **节 大气污染与经济发展研究的重要性 党的十九大报告进一步明确新时代中国特色社会主义事业的总体布局是“五位一体”，即经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，把生态文明建设提升到了与经济、政治、文化和社会建设融于一体的党和国家战略高度，这关系到决胜全面建成小康社会和第二个百年把我国建成富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国奋斗目标的实现。而污染防治尤其是以“雾霾”为代表的大气污染防治问题则是我国决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，也是从全面建成小康社会到基本实现现代化，再到全面建成社会主义现代化强国征程中始终要不断推进的重要工作，更有助于推动新中国成立一百年时我国经济文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的全面提升。因此，在到21世纪中叶的历史战略征程中，在我国经济从高速增长迈向高质量发展的关键阶段，大气污染防治与经济高质量发展正是贯彻绿色发展新理念、实现美丽中国目标以及统筹推进“五位一体”总体布局的必然要求。 改革开放以来，我国经济经过多年持续高速增长，2010年经济总量已经跃居世界第二，根据世界银行标准，同年我国人均收入也步入了世界中高收入经济体行列，正处于向高收入经济体迈进的关键阶段。然而多年来粗放式经济增长与注重GDP（gross domestic product，国内生产总值）的传统思维，导致我国经济增长出现了诸如投入要素浪费、经济效率不高、环境污染严重等一系列问题，这与人民群众生活水平不断提高，对经济社会环境品质的要求越来越高、对日益增长的美好生活需要相互矛盾。比如，雾霾自从2013年爆发以来就成为大家十分关心的环境污染问题，对国民生活质量乃至社会稳定构成很大威胁。除对生活质量方面的影响外，雾霾也已成为中国吸引外资、引进海外优秀人才以及发展旅游服务业等方面的重要障碍。近年来，雾霾污染虽经国家和地方政府的多方治理有所改善，但应该说仍然没有得到根本解决，仍然是我国经济向高质量发展转型的拦路虎。环境污染背后的原因主要在于能源生产与消费效率的低下，而这根本上又是由传统的粗放式的经济增长模式所造成，这在我国表现尤甚。所以治霾绝不仅仅是为了打赢蓝天保卫战，也不能仅仅落脚于治霾本身，应该把包括雾霾治理在内的大气污染防治与新时代我国经济高质量发展紧密联系起来。本书的研究主题就是大气污染防治与我国经济高质量发展之间的转变机制。 第二节 我国大气污染演变、防治及政策效果评估 一、我国大气污染演变与现状分析 与水污染、固体废物污染一样，大气污染一直是我国过去二三十年来环境污染的主要治理对象，而爆发于2013年的全国严重雾霾污染更使得大气污染成为近年来大家*为关心的环境污染问题。环境保护部 公布的数据显示，长三角地区2014年25个代表性地级或以上城市中，PM2.5浓度超标的有24个。同年，京津冀13个地级或以上城市空气质量平均达标天数仅为156天。2015年11月，沈阳市PM2.5浓度一度达到1155微克/米3，局地甚至突破1400微克/米3，北京市PM2.5浓度也一度飙升到1000微克/米3，中国的雾霾污染水平已经飙升到了全球高位，“十面霾伏”波及全国大多数省及城市，对国民生活质量乃至国家形象构成很大威胁。 图1-1描绘了1995~2015年我国雾霾污染主体污染源PM2.5的年平均浓度变化趋势。整个时间段可以分为3个阶段：1995~1999年、1999~2009年及2009~2015年。在1995~1999年，PM2.5浓度在波动中有所下降，达到了40微克/米3的*低点。对于1999~2009年这段时间，正好对应了中国再次重工业化与土地财政集聚发展时期，PM2.5浓度以每年5.4%的增长率激增。在2009年以后，略有下降，我国PM2.5浓度基本维持了接近70微克/米3的年均浓度高位，这也正是我国雾霾污染严重高发和艰难治理的阶段。 从国家统计局提供的其他大气污染物数据来看，我国的SO2排放也于2006年达到2588.8万吨的高位，此后则一路下降，到2016年只剩下了1102.9万吨的排放量。但是工业废气和烟粉尘排放量则居高不下。工业废气排放量一路增长，于2011年达到67.45万亿立方米，此后一直保持在此高位波动，2015年排放量达到68.52万亿立方米。而工业烟粉尘排放在世纪之交有所下降，此后在波动中增长，2012年达到较低的1029万吨，2014年又上升到1456万吨。以PM2.5浓度为例来看雾霾污染在中国各个城市存在的异质性。表1-1报告了我国主要城市2013年PM2.5浓度的分布情况，从表中可以看到，污染*严重的地区是京津冀区域。这个区域的钢铁产量占了全国钢铁产量的40%~50%，并且每年这个区域的煤耗超过了10亿吨。这可以解释为什么这个区域污染如此严重。三亚和呼伦贝尔是中国污染*小的城市，PM2.5平均浓度只有20微克/米3，大约是全国平均浓度（67微克/米3）的1/3（Chen and Jin，2019）。 图1-1 中国平均PM2.5浓度发展趋势（Chen and Jin，2019） 表1-1 2013年中国主要地级及以上城市PM2.5年平均浓度 注：这里主要地级及以上城市是指直辖市与省会城市 以上分析的是我国大气污染的年度平均数据，再看看我国雾霾爆发以来的日度雾霾数据变化情况。这些雾霾指标包括空气质量指数（air quality index，AQI）以及参与空气质量评价的六项主要污染物，即细颗粒物（PM2.5）、可吸入颗粒物（PM10）、二氧化硫、二氧化氮（NO2）、臭氧（O3）、一氧化碳（CO），时间跨度从2014年5月13日至2019年4月27日。AQI是定量描述空气质量状况的指数，取值范围为0~500，其数值越大说明空气污染状况越严重。此外，AQI还根据其区间将空气质量划分为六个等级：优（0~50）、良（51~100）、轻度污染（101~150）、中度污染（151~200）、重度污染（201~300）和严重污染（301~500）。 图1-2绘制了2014年5月13日至2019年4月27日北京市和上海市的日度AQI的变化趋势图。由图1-2可知，北京市的AQI数值平均来看要大于上海市，说明北京市的空气污染更为严重。无论北京还是上海，大气污染都显示出周期性特征，即一般12月~2月的秋冬季要高，而春夏季偏低。北京市的日度AQI数值*高时候达到470左右，同期上海市的日度AQI数值为270左右，也是历史*高值。整体来看，北京市和上海市的AQI日度数值都有平缓的下降趋势，显示空气质量在改善之中。 图1-2 2014年5月13日至2019年4月27日北京市与上海市日度AQI指标变化图 表1-2报告了2014年5月13日至2019年4月27日北京市和上海市日度AQI以及参与其评价的六项主要大气污染物指标的描述性统计分析。根据均值和中位数指标，北京市的PM2.5、PM10、CO浓度一般都要高于上海市，两市的NO2浓度相仿，而北京市的SO2和O3浓度却要低于上海市。除了O3，其他五项大气污染物浓度也显示出随时间而减缓的趋势，说明我国的大气污染防治逐步取得成效。图1-3绘制了2014年和2015年我国地级及以上城市不同月份的雾霾平均变化趋势，从图中也可以看出，雾霾污染显示出明显的季节特征。对于AQI和大部分单项大气污染物浓度数据，都是冬季较夏季更高，只有臭氧浓度，夏季明显高于冬季。 表1-2 2014年5月13日至2019年4月27日北京与上海AQI及六类大气污染物统计描述 注：AQI无量纲，CO单位为毫克/米3，其他所有大气污染物单位都是微克/米3 图1-3 2014年和2015年我国城市雾霾月度平均变化趋势为便于比较趋势，本图中CO浓度放大了一百倍 2013 年以来，我国制定实施了以《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）为主的一系列大气污染防治措施，雾霾治理取得了重大阶段性成果，京津冀、长三角、珠三角全部超额完成了“大气十条”的目标。但相对世界卫生组织对环境空气质量的指导水平，我国大气污染治理仍有很大差距。随着能源结构与产业结构优化空间及企业技术提升潜力的逐渐减小，未来污染减排成本将越来越高，我国雾霾治理将进入新的攻坚阶段，探索制定更为行之有效的防治措施将是当前和今后急需关注的问题。 二、我国大气污染防治政策梳理 早在20世纪50年代，我国政府就已开始关注大气污染问题，但将环境保护写入《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》），正式开展环境保护工作则与改革开放同步。1978年，我国**次将“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的规定写入《宪法》。1979年，《中华人民共和国环境保护法（试行）》（简称《环境保护法（试行）》）正式颁布，这标志着我国的环保立法征程自此正式拉开序幕。四十多年来，我国的环境立法和大气污染防治政策的历程，可大致分为四个阶段。 **阶段：1979~1992年。这一阶段属于我国的大气污染防治政策立法阶段，环保法律从无到有，不断完善，先后颁布了《环境保护法（试行）》、《环境空气质量标准》、《中华人民共和国大气污染防治法》（简称《大气污染防治法》）及《中华人民共和国大气污染防治法实施细则》（简称《大气污染防治法实施细则》），至此我国的大气环境质量标准在全国范围内实现了统一，大气污染防治工作正式纳入法治化轨道。