新出秦简与秦代县级政务运行机制研究(精)

结 语 传世文献关于秦代历史记载较少,过去探讨秦代政治制度往往据“汉承秦制”进行推论。 随着出土秦简的不断刊布,秦代政治制度研究取得重要进展,尤以“职官制度”研究成果显著。“职官制度”研究一般从职官入手,侧重考察中央到地方各级职官的设置、管理、职 权及其发展变化,较少解读实践的制度运作机制问题。随着档案文书的出土,其中所记载的政务文书运行程序及其处理规程为分析政务运行机制提供了条件。从政务运行机制切入,动态地考察制度综合运作及所体现的权力关系,成为近年来制度史研究的前沿话题。 于此探讨秦代县级政务运行机制问题可以从四个方面展开: **,注重探讨行政组织内部关系运作。从新出秦简看,秦代县级行政机构内部关系及其运作有新情况:其一,相对于过去简单认为秦代县丞是县令的佐官,县丞与县令的关系有更具体认识:依托县廷,县令、丞可体现为一个行政整体,共同行使权力与承担责任;在对外行政以及处理具体行政事务方面,县丞可作为一个独立的而非从属县令的行政主体,独立行使行政权力与承担行政责任。其二,县尉对于县令,主要是从属身份,其与县丞的关系主要体现为三点:县丞可下令县尉处理工作;县尉向县丞进行政务申告,县丞裁决;县尉有事联系县内外机构,有时还须通过县丞居中处理。从中可见秦代县尉虽是另设军事机构,但军务运行并不独立,受县廷领导和调控。其三,秦代县“曹”与“官”地理分布与行政运行存在不同。 “官”可理解为县直属职能机构,分布在距离县廷远近不一的县境之内,具体组织和管理某一方面的业务或事务;“曹”可理解为县廷附属部门,内设于县廷之中,主要协助县令、丞负责校计县“官”呈报县廷的簿籍数据和处理相应的日常事务。“曹”“官”关系的清晰,使许多史料获得重新检讨和解读的可能,深化了“汉承秦制”的认识,更能借助相关成果,对汉代地方属吏的分类情况展开进一步探讨,至少从目前来看,以往分县属吏为“纲纪、门下、列曹”三类这一看法可能需要有所调整。 第二,考察文书制度与政务文书运作。具体梳理始皇三十五年前后发文者称呼收文者的变化,把握里耶秦简“主”称谓的性质;考察里耶秦简“检”与“署”之区分,进而讨论秦简“检”“署”分离到汉简“检署”合一的变化;重新解读“迁陵以邮行洞庭”与“薄留”问题,探讨秦代跨县以邮行与以县次传递文书及制书、讂书等上级文书下行运作问题。 其一,过去对于里耶秦简“主”称谓的含义与性质的界定可再考察。列表对比秦始皇三十五年五月前后发文者称呼收文者的变化,具体分析县内或县际之间往来政务运作流程中政务涉及者与 收文者所称“主”的对应关系,可证明:收文者称“主”,实指冠于某官名的收文者个人或某机构的实际长官,体现的更多是其在政务处理上具有的权力,而不单纯是责任。其二,过去认为里耶秦“封检”与“检”区分,实际是“检”与“署”的区分:“检”,过去称为“封检”,只作封禁之用,正面封泥漕很大,没有书写文字的空间,背面转写“署”上文字;“署”,过去误称为“检”,没有封泥漕,是一种题写收件人等文字的简,说明文书传递目的地等信息。 及至汉代,“检”“署”合而为一。汉“检”正面有封泥漕,泥漕之外题署文字,既用于封禁,又进行文字说明。其三,关于里耶秦简“迁陵以邮行洞庭”,过去主要理解其为迁陵县与洞庭郡两地之间往来的文书题署。然据新出岳麓秦简“卒令丙四”,可提出新的解读:其传递目的地只是“迁陵”,题署“洞庭”乃是表明传递目的地属郡。同时岳麓秦简“卒令丙四”作出相关规定:跨县以邮行及以县次传递文书,皆需题署传递目的地属郡。不过县内“以邮行”文书题署无此规定。关于新出秦简所见“薄留”,里耶与岳麓秦简比较研究发现,对于制书、讂书等上级文书提出的征询、追捕等要求,下级官府应制作一牒“薄”进行回应,其上题写三点内容:制书、讂书等上级文书的到达及停留后继续传送时间、在本官府停留日数和停留情状。 这种“薄”主要与“留”紧密相关,又称之为“薄留”。“薄留”的形制是一种狭长的单独简,两端整齐,正面居中单行题写内容。在实际文书运作中,上级可以明确提出“展(言、报) 薄留日”等要求下级官府报告“薄留”。 第三,综合考察与具体分析相结合,讨论秦代县级政务运行机制的基本规律性与特殊性。 从县政务处理规程切入,在综合运作层面构建秦代县级政务运行机制的基本框架,进而结合四个行政事务处理个例具体分析县级政务运行机制的日常实践运作,提出一些具体认识:其一,出土官府档案所见,秦代县政令的下达与执行有着相当完善的运行机制。首先,文书用语多样,文书格式较为固定。其次,县政令下达机制主要体现为两点:政令下达效率高;县政令负责下达者(多为县丞或守丞)与接收者明确到个人(一般是机构长官),具有严格的责任落实制度。再次,政令执行标准明确,程序正当,并对执行不当的情况设定处理方式与处罚条款,保障政令的执行。其二,县廷对政务申请文书的审批流程是:签收并作收件记录→主曹令史启 封及呈送县令、丞审批→县令、丞审查及作出审批意见→县令、丞将审批意见下达相关机构执行。其中主曹令史协助县令、丞一般对口处理诸官政务申请文书。在审批文书的执行程序上,诸官政务申请与审批文书原件作为留底存档,并未下达,而是将原件的抄件下达给执行机构。其三,秦代新地吏管理是在法律规范下实行任期政策,期满免职归家(“日备归”)。 一般而言,秦代新地吏任期有二年、四年等,若任期内违法,可加罚延长任期。 由于新地吏身份特殊,其在职违法可适用通用法与特定法分别处罚。新地吏期满免归,由县廷定期将其名单上报郡守府,郡守府批复后才可执行,相关官吏应及时安排吏员补上空出职位,主管补吏工作的机构应是郡尉曹。 其四,过去多误混校券与债券,将“校券”限定在左、右两分的框架下解读。从新出秦简分析,校券系后来为跨县追债而制作,非原始债券,不是别券形式,一项债对应一份校券。校券有双重身份:校券惟债权而制作,是官府跨县债权转移的凭证;校券是债权转移后计账的凭证。秦代采取付受方式处理跨县偿债财物,跨县债权转移等同于财物付受,校券充当新债权人接受财物之“受计”和原债权人相应把此财物纳入“付计”的凭证。校券的双重身份使官府有效处理县级债务问题。其五,秦代县级财务监督有较为完备的运行机制:财务监督的法律依据既有律令,又有地方性法规;财务监督方式较全面,包括监督财务收支运营、核验新旧交接财务、考校财务计账等,囊括日常财务运营各个环节;同时对财务违法及其处罚作出规定。针对违法处罚,根据违法行为与情节轻重不同,分别量刑。秦代地方行政重心在县,考察县级财务监督机制及其日常运作是把握地方财政运营的关键。其六,里耶秦简所见秦代地方国有财物流转运营情况是:首先,财物接受方以文书向县廷提出申请,申请批准后,县廷下达申请文书到出付方,接受方派遣接受人到出付方接受财物;然后,出付方出付财物给接受人,并记出账(出计),接受人负责把财物和出付方出付后制作的“付券”上报县廷,由县廷把“付券”转达给接受方;其后,接受方接受财物,记入账(入计)。 *后,付受财物的账目(计)须“上校”,即上报县廷,由县廷进行考校。 第四,提出“制度性权力”分析视角结合秦代特殊历史个案思考制度治理理论问题。 从“制度性权力”视角分析,秦代行政权力关系(主要是行政权力配置及其运行关系)“生成”于法律制度与实际政务运行过程的互动机制之“内”。其大致可从纵向、横向两个方面建立理解。 纵向方面重新审视中央与地方的关系。过去立足行政分权,强调以集权、分权的分析框架,简单地认为秦代中央高度集权,地方毫无自主权。秦代强调中央法治主义、地方以律令行政为准绳,中央与地方关系从法律层面进行认识。在法律制度与实际政务运行过程的互动作用中,中央与地方的关系主要表现为中央统一立法与地方自主立法的冲突以及中央强调“律令行政”与地方“自主行政”的矛盾性运作关系。在立法关系上,中央虽主导立法,但地方有一定自主立法权;但是在裁决关系上,地方政务主要依律令裁决,自主裁决较少,说明中央通过法律确立权威,地方自主行政空间还是很小。横向方面综合讨论行政权责关系运作及其矛盾。地方行政权责关系作为权力的横向配置及其运作关系问题,是政治研究的核心问题之一。 秦代地方政务文书出土为展开考察实践运作的权责关系提供空间。从日常行政与法律的视角审视,秦代县令丞的行政职权大致分为法律授权、自主以及两者兼有三种;行政责任分为自负责任与连坐责任,均有法律依据。 秦代通过法律规范地方行政权责,调整权责关系,追求权责一致,不过实践运作出现五种权责背离情况:权责的法律制度安排非对称、法律规定责任的僵化、消极责任的问责幅度过大、同体问责严重干扰行政执行、权责关系的皇帝导向引发的背离。 秦代地方行政权责的背离关系实质是秦代法律制度与实际政务运行过程的矛盾性运作关系的一种体现,具体为刚性的法律制度与具体复杂的政务运行过程的互动性冲突、法律规范下消极责任与积极权力的冲突以及行政自主权的规范缺位等。 揭示秦代法律制度与实际政务运行过程的互动作用中行政权力关系“生成”机制的动态性与矛盾性,可再从制度层面对秦代地方治理问题提出一些思考。首先,秦代法律制度消极逻辑下行政权力的限制为主导致地方行政能力的弱化。在权力关系的处理上,秦代法律制度的逻辑主要是从消极的角度调整权力关系,侧重通过惩罚机制限制权力的运作空间,而不是从积极的角度促进权力的规范运作能力。尤其是地方权力运作,秦代中央试图通过刚性的法律制度与“律令行政”实践严格限制地方行政权力的空间,通过“重刑”行政指导思想与消极责任(强调问责)下的惩罚机制限制行政主体的权力作为。是故,秦代地方行政权力运作主要不是以实际具体事务为中心,通过积极权力强调处理政务的行政能力,而是制约行政权力的积极作用,从而在很大程度上容易导致地方行政能力的弱化。 其次,法律制度与实际政务运行过程的矛盾引发地方行政自主权运作困境。 秦代地方政务运行(以县级政务运行为中心)过程主要表现为“律令行政”过程,主要强调依据所定法律制度处理行政事务。“律令行政”在处理常规性的政务过程中确实发挥积极的作用,一定程度上保障行政权力规范化运行中政务处理有效性。 不过这种机械化“律令行政”在有据有序的运作过程中不断强化行政主体的以法处理政务的逻辑,简化行政主体处理政务的思维。 地方政务主要是围绕“律令”运作,“律令”在规范具体行政事务处理机制同时也在规范 事务纳入“律令行政”范畴的标准。但是面临处理多样性、复杂性、突发性等实际行政事务,尤其秦统一后,统治范围扩大,地方行政实践的不确定性剧增,法律制度的有限性、滞后性、僵化性等致使其无法全面性或前瞻性地对实际行政事务作出有效规范,导致法律制度与实际政务运行过程的矛盾。在行政权力关系上,这种矛盾引发两方面问题:一方面,法律制度没有作出有效规范的不能纳入相对机械化“律令行政”范畴而实际行政过程又必须作出处理的地方行政事务,地方行政主体可能更多地选择自主性、灵活性作出处理,因而地方行政主体自然性获得一定的行政自主权。这种行政自主权的发展可能出现两种倾向,一种是其随着地方行政事务更多地超出法律制度规范而不断扩张,增大权力异化的可能性空间,这非法律制度合理安排;因此另一种倾向是法律制度不断将行政自主权纳入规范体系,从而展现行政自主权发展与法律制度规范运作的互动性与矛盾性。 另一方面,无法纳入“律令行政”范畴的地方行政事务并不由法律手段而是由行政手段作出处理。行政手段主要是通过上下级之间的行政申请与审批或下达与执行机制的互动运作处理地方行政事务。这种行政手段的运用虽然可以制约下级行政主体的自主权力,但是同样出现强化上级行政主体的自主权力问题,并且必然增加行政运作成本,降低行政运行效率。 秦代“以法治国”理念下法律制度安排与实际政务运行过程的互动关系体现当时地方治理背后的一种制度逻辑,这种互动作用“内生”的行政权力关系的动态性与矛盾性深刻揭示了此种制度逻辑的根本缺陷,秦朝二世而亡,其内在的因素可能源于此。