中国与世界经济发展报告(2022)

12 2021 年我国数字治理成效评估及2022 年展望 丁 邡 摘要：利用新兴数字技术赋能“中国之治冶是推动经济社会高质量发展的重要战略任务。2021 年以来, 我国数字治理取得显著成效, 不断为数字中国建设添动力, 为平台企业注活力, 为人民群众增便利。但同时, 数字治理的制度基础有待进一步夯实, 算法歧视和互联网平台垄断等问题亟待解决, 国际化水平有待提升。基于此, 提出三点建议: 一是树立全局观、长期观和系统观。二是分类分级施策, 聚焦重点领域精准发力。三是坚持高水平开放共享, 共建全球数字治理新格局。 关键词：数字治理 个人信息保护 算法歧视 一、2021 年我国数字治理取得显著成效 2021 年以来, 我国数字治理体系不断完善, 数字治理能力显著提升, 持续为数字中国建设添动力, 为平台企业注活力, 为人民群众增便利。政府、企业和社会的数字化、数智化和数治化不断升级, 为推进国家治理体系和治理能力现代化筑牢根基。 (一) 数字治理体系不断完善 1.国家层面的制度基础不断强化 2021 年以来, 我国发布了一系列法律法规和政策性文件, 在国家层面构建了数字治理的制度体系, 大数据治理、算法治理和平台监管不断强化, 推动数字治理向纵深发展。例如, 2021 年9 月1 日施行的《中华人民共和国数据安全法》进一步厘清各方在数据保护中的义务和责任, 提出建立健全数据安全治理体系, 保障数据安全, 保护个人、组织的合法权益, 提高数据安全保障能力, 规范数据处理活动, 促进数据开发利用, 维护国家主权、安全和发展利益。2021 年8 月27 日, 国家互联网信息办公室就《互联网信息服务算法推荐管理规定(征求意见稿)》公开征求意见。其中提出, 算法推荐服务提供者不得利用算法虚假注册账号、非法交易账号、操纵用户账号, 或者虚假点赞、评论、转发、网页导航等, 实施流量造假、流量劫持; 不得利用算法屏蔽信息、过度推荐、操纵榜单或者检索结果排序、控制热搜或者精选等干预信息呈现, 实施自我优待、不正当竞争、影响网络舆论或者规避监管。参与算法推荐服务安全评估和监督检查的相关机构和人员应当对在履行职责中知悉的个人信息、隐私和商业秘密严格保密, 不得泄露、出售或者非法向他人提供。此外, 平台反垄断、金融行业信息安全等管理条例的颁布不断夯实数字治理体系建设的制度基础。 2.个人信息保护力度加大 2021 年11 月1 日实施的《中华人民共和国个人信息保护法》为构筑个人信息保护屏障提供了强有力的法律保障。《个人信息保护法》首先从企业层面规范企业采集、分析和使用个人信息的行为, 强化企业主体责任。比如, 《个人信息保护法》提出企业不得过度收集个人信息、大数据杀熟, 对人脸信息等敏感个人信息的处理做出规制, 坚决打击非法买卖个人信息、侵犯公民隐私等各类违法犯罪活动; 并且从个人层面提出维护个人信息保护的合法权益, 充分回应了社会关切。比如, 《个人信息保护法》提出完善个人信息保护投诉、举报工作机制等, 深入开展个人信息安全防护知识技能宣传普及, 提升全社会个人信息保护意识。此外, 《*高人民法院关于审理使用人脸识别技术处理个人信息相关民事案件适用法律若干问题的规定》《儿童个人信息网络保护规定》等相关规定也为筑牢个人信息保护屏障提供了法律依据。例如, 2021 年7 月, 国家互联网信息办公室经检测核实发现“滴滴出行”App 存在严重违法违规收集使用个人信息问题, 通知应用商店下架“滴滴出行”App, 要求滴滴出行科技有限公司严格按照法律要求, 切实保障App 使用者的个人信息安全。 3.积极参与全球数字治理新模式 2021 年11 月1 日, 我国向《数字经济伙伴关系协定》(DEPA) 保存方新西兰正式提出申请加入DEPA, 加快推进我国在数字经济领域的国际合作。2021 年以来,我国积极参与数字技术国际标准制定, 在数据安全、数字货币、数字税等国际规则领域的话语权不断增强, 与相关国家在数字治理领域的政策协调机制不断完善。此外, 我国积极推动数字贸易开放发展与互利合作, 建立数字贸易单一窗口, 加快共建“数字丝绸之路冶, 推动建立更加公正合理的数字主权分配机制, 加快实现数字空间全球共建共享共治。 (二) 数字治理能力显著提升 1.数字政府治理日趋精细化 各级政府以“互联网+政务服务”建设为抓手, 利用大数据、云计算、人工智能等新技术赋能数字政府, 初步形成全国一体化政务数据治理体系, 推进政务服务智能化、均等化、普惠化。在新冠肺炎疫情暴发后, 数字技术赋能城市治理已经成为各级政府的共识。例如, 杭州市运用人工智能技术构建数字赋能城市治理的“城市大脑”, 全力打造“数字治理**城”, 构建数据汇聚融合、智能计算、决策分析的全面感知型城市智能基础设施, 实现城市治理精细化。 2.数字经济治理水平不断提升 2021 年以来, 我国在数字市场竞争监管方面不断发力, 加强数字平台反垄断力度, 一方面促进数字平台的健康发展, 一方面防止平台垄断挤压中小企业的成长空间, 为数字经济发展提供公平竞争的市场环境。同时, 不断扩展“用数据决策”的应用场景, 利用数字技术采集分析数据和发现问题, 实现决策科学化。加快构建数字监管体系, 初步形成数据联通、系统联动的数字监管系统。此外, 数字行业协会积极构建政府与数字平台之间的沟通渠道, 加强行业自律。 3.数字社会的基层治理效能不断增强 基层社会的数字治理模式不断创新。例如, 利用“大数据+网格化”的治理模式, 将基层“网格”内相互链接的信息和资源进行高效汇聚、整合优化和动态分发, 实时收集“网格”内的群众诉求和突发事件等信息, 监测“网格”内的动态资源, 为群众提供精准的个性化社会治理服务。尤其在疫情防控期间, 基层组织利用“大数据+网格化”的可视化指挥平台, 实现管理区域的信息互通和人员互动, 大大提高了基层管理效率和管理质量。例如, 京东数字科技集团研究开发的智能防疫产品, 如疫情问询机器人和京东良研问卷小程序, 可以进行网格化信息收集和分析,并建成“高危人群疫情态势感知系统”, 协助政府开展疑似人群排查和高危人群分析工作。 二、存在问题及成因 尽管我国在数字治理领域已取得显著成效, 但仍存在不少突出问题和短板, 与全球先进水平相比尚存在较大差距。 1.标准法规制定严重滞后于数字技术发展 大数据、人工智能等新兴技术与经济社会快速融合发展, 而管理和立法层面的研究和实践远远滞后于技术发展。目前国家层面的数字治理体系正在完善, 而部门级和地方省市的实施细则尚未出台, 建立国内统一、与世界通行规则接轨的数字治理体系仍处于初步探索阶段。 2.标准法规制定滞后严重制约数字市场发展 数据确权和市场交易等规制尚未形成, 非法出售、非法提供、非法获取个人信息等违法数据交易行为屡禁不止。此外, 因为法律法规的滞后性, 执法部门打击数据黑灰产的执法成本偏高, 执法部门只能弹性执法, 造成从事数据交易的企业和从业人员缺乏安全感。数据黑市交易现象的存在, 以及数据寡头破坏数字市场生态,造成原始数据的拥有者没有动力参与数据交易市场。 3.算法歧视和平台垄断问题突出 推荐算法相关的“信息茧房冶和定价算法的“大数据杀熟”及数字平台垄断等问题突出。例如, 部分商家通过大数据分析, 为不同人群提供动态定价, 以获得更大限度的消费者剩余, 而对于被以高价供应的消费者群体而言, 即是以更高的价格买了同等商品。2014 年, 美国白宫发布的大数据研究报告指出, 由设计者制造的“信息茧房”和“算法歧视”可能是无意识行为, 也可能是利益团体对于消费者的蓄意剥削。因此, 当平台广告商以貌似中立的特征描绘人群, 而非以种族、性别、职业身份等归类人群时, “信息茧房”和“算法歧视”的操作被掩饰得更隐蔽, 消费者成为更加无力的反抗者。 4.国际化水平有待进一步提高 我国数字治理与国际通行规则的对接机制尚未完备, 在强化与国际先进水平对标方面, 数字主权等问题与西方发达国家接轨难度较大。有些政府部门在处理涉外数字主权事务时避重就轻和选择性优化, 过度关注短期更好操作、更少阻力的涉外领域, 而针对关键领域的数字治理国际合作问题却进展缓慢。 三、2022 年我国数字治理展望 数字治理是一项长期工程, 关系到经济发展质量、人民生产生活和国际格局发展。作为人口占全球18%、经济总量占全球16%的世界主要经济体, 我国迫切需要建设具有国际竞争力的数字治理规则, 与国际通行规则对接和与国际先进水平对标。展望2022 年, 我国数字治理将迈入制度创新的崭新阶段, 大数据治理、算法治理和平台治理将成为治理的重点领域, 数字治理的国际化水平将进一步提升, 成为网络强国和数字中国建设的重要驱动力和应对外部风险挑战的利器。 1.数字治理迈入制度创新阶段 《数据安全法》和《个人信息保护法》的颁布意味着我国数字治理将迈入制度创新阶段。2022 年, 数字治理体系建设将与数字治理能力提升工作协同推进, 网络空间数字治理加速从“管理”迈向“法治”。各级政府将不断增加高质量政策、法律和法规的供给, 确立数字治理关键环节的基本制度规范, 形成一揽子制度性解决方案, 制定具体细化落实方案, 切实推进制度落地见效, 形成制度创新合力, 从制度层面为数字中国建设提供更为有力的保障和支撑。 2.大数据治理、算法治理和平台治理将成为数字治理的重要领域 大数据行业在蓬勃发展的同时滋生了大量数据, 黑灰产非法收集、使用数据问题严重。亟须规范数据收集、使用和分享行为, 大数据行业将迎来强监管时期。此外, 随着数字经济发展, 算法治理和平台治理等领域的研究和实践将加快推进, 并成为数字治理的重点发力领域。 3.国际环境复杂多变将倒逼我国数字治理国际化水平不断提升 打造数字治理国际合作平台对我国参与全球治理至关重要, 数字治理的国际合作需求将愈加强烈。数字领域的国际规则呈现高频变化态势, 一些国家对数据跨境流动、数字主权等国际规则还存在一定分歧。为了有效应对国际规则变化带来的风险挑战, 国内数字治理体系建设将与国际规则进行进一步对接, 并不断强化与国际先进水平对标, 我国数字治理的国际化水平将得到大幅提升。 四、政策建议 1.树立全局观、长期观、系统观 数字治理是一项长期的、全局性的系统工程, 涉及制度重构、科技伦理等诸多内容, 涉及数字政府、数字经济和数字社会等多个领域。各部门必须树立大局观,以更长远的战略思维, 建立顶层协调机制, 积极鼓励每一位公民都成为数字治理体系的建设者、缔造者和影响者。要充分认识到数字治理的长期性和战略意义, 中长期的举措可能需要一段时间的沉淀才能从量变发展到质变。坚持发展、安全和监管规范并行, 着力构建数字治理规则体系, 统筹推进系统治理、依法治理、源头治理,形成协同治理合力, 优化国际国内布局, 把握关键机遇, 在数字治理国际规则创新中贡献中国智慧和中国方案。 2.分类分级施策, 聚焦重点领域精准发力 从数字治理体系建设和数字能力提升的角度, 认真研究现阶段的真正需求, 围绕现阶段网络强国建设和数字中国建设的新特征和新任务, 把握正确发力点, 聚焦关键环节和重点领域, 综合精准施策。高度关注人民群众反映强烈的数字乱象, 开展违法和不良信息内容溯源和监测, 压实数字平台主体责任, 强化数字行业自律机制。规范互联网企业的运营, 加强企业数据开发利用和数据安全。强化个人的网络安全和数据安全意识, 积极鼓励每一位公民认真学习数字治理的相关法规制度。构建与数字平台特征相适应的政策法规体系, 规范数字平台运营, 以包容审慎为原则强化对数字平台的反垄断监管; 鼓励社会各界建言献策, 共同探索平台反垄断监管规则和制度, 确保数字平台有序发展和规范运营。建立健全数据确权制度、数据交易规则、技术标准与管理规范; 加快推进数据开放共享体系建设, 实现数据要素安全有序流通和开放共享。加快推动政务数据、企业数据、个人数据对接互动、汇聚融合和智能应用, 有序培育数据交易市场, 促进数字交易平台和市场主体健康成长。聚焦大数据治理、算法治理和平台治理等重点领域精准发力, 充分利用数字治理这一利器催生数字经济的强劲动能。 3.坚持高水平开放共享, 共建全球数字治理新格局 认真研究现有数字治理国际规则, 在数字空间加强与全球的互联互通和与国际通行规则的有效对接, 在数字治理领域加强国际合作, 争取规则制定的主动权, 创造良好的国际制度环境。深入分析国内外数字治理的先进案例, 积极对标国际先进发展水平, 同时考虑到中国特色和发展实情, 建立与我国经济社会发展相适应的个性化发展路径, 切忌照搬其他国家、其他地区的做法, 搞突击式或加码式对标。大力推进“数字丝绸之路”建设, 在“丝路电商”领域精耕细作, 积极参与数字技术、数字贸易、数据安全等领域国际规则的制定。加强同世界各国在数字主权方面的务实合作, 搭建双边、区域和国际合作平台, 破除信息壁垒, 弥合数字鸿沟, 着力打造高水平开放和高质量共享的全球数字治理新格局。