中国自然保护地融资机制

第1章 引言 1.1 政策背景 1.1.1 加强保护地管理已经成为中国生态文明建设的重要内容 2011 年12 月，国务院印发的《全国主体功能区规划》 将全国国土空间统一划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大类主体功能区，明确将自然与文化遗产资源涉及的风景名胜区、自然保护区等区域为禁止开发区。2012 年11 月，中共十八大报告指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计 努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展” “加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展”。在“生态文明与美丽中国”的目标指引下，时隔一年，2013 年11 月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其第52 项中明确提出“划定生态保护红线。坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。2015 年11 月，“十三五”规划提出“建立国家公园体制，整合设立一批国家公园”。2017 年10月，中共十九大报告指出“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，保护地体系建设和管理问题成为生态文明建设的有机组成部分。 2011 年的《全国主体功能区规划》、2012 年的中共十八大报告、2013 年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2015年的“十三五” 规划、2017 年的中共十九大报告在时间和内容上的递进关系，说明国家发展战略实施脉络清晰、落实有力。国家从整体国土空间与区域功能的层面将以划定“禁止开发区” 为先导，整合风景名胜区、自然保护区等多种自然与文化遗产类型，不但预示着建立中国保护地体系的基础已具备，也意味着出于生态文明建设需求的保护地管理成为一个备受瞩目的议题。 1.1.2 保护地管理的资金不足是落实生态文明建设的难点所在 保护地管理的资金匮乏在世界范围内都属难题。尽管部分保护地被列入《世界遗产名录》 后获得了更多的资金来源，但现实情况却依旧不容乐观，很多保护地仍面临资金短缺的困境。传统的财政机制(如政府预算、双边或多边援助项目、旅游收入、非政府组织的捐助等) 在巨大的保护地资金缺口前经常捉襟见肘，维护保护地资金稳定十分不易。主要原因有政府预算不足、资金来源渠道单一、资金管理能力薄弱等。中国保护地管理的资金问题尤受关注。2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，特别强调了“建立财政投入为主的多元化资金保障机制 在确保国家公园生态保护和公益属性的前提下，探索多渠道多元化的投融资模式”。现实中，中国保护地运营资金不足问题突出。以目前的9 处国家公园试点为例，试点运营成本1.8 亿~15 亿元，包括集体林地补偿、社会保障、资源保护、人员安置费、社区居民搬迁安置费、征地费、承包经营退出补偿费等因空间管制而产生的资金需求。巨大的财政缺口直接导致许多保护地过度旅游开发，遗产资源被严重破坏。因此如何保障保护地持续稳定充足的资金投入，是中国保护地体系制度建设的首要难题。 1.1.3 中国保护地融资需要结合土地减值补偿和增值收益分配 为使保护地突出的普遍价值(outstanding universal value，OUV)及其真实性和完整性得到长期有效的保护，需要实行有效的空间管制。在中国，保护地资源类型多样，人地关系复杂。既有以严格保护为主的自然保护区，强调自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的保护；也有以保护与利用结合为主的风景名胜区，强调自然与人文景观的保护、教育、科研和游憩等活动。自然保护区与国外的国家公园较为相似，严格的空间管制使得区域内土地发展权受到限制，往往土地价值受损而需要补偿。而风景名胜区中，往往既有严格限制发展的生态保护区、自然景观保护区、史迹保护区、风景恢复区，也有可以适度旅游开发的风景游览区，因而，既有土地发展权被严格限制而需补偿的区域，也有因开发建设等活动使土地发展权实现增值收益的区域。与此同时，保护地与周边土地价值也存在显著差异，内部因空间管制而使价值受损，外部却因保护地而使价值上涨。所以，中国的保护地因空间管制导致的土地增值和减值同时存在，处理好土地增值和减值的平衡是推进保护地管理、寻求保护地多途径资金来源的重要问题。 中国保护地不仅是自然与文化遗产的重要载体，同时也承载了大量居民生活和生产活动。保护地内土地既有国有土地(国有建设用地和国有林场等)，也有大量集体土地(耕地、宅基地和集体经营性用地等)。为此，特殊的土地制度设置，使中国的保护地与国外土地增值或减值收益补偿机制存在不同，因此构建中国保护地土地增值(或减值) 收益分配(或补偿) 机制具有重要的现实意义。 1.2 概念内涵辨析 1.2.1 保护地 根据世界自然保护联盟(International Union for Conservation ofNature，IUCN) 的定义，保护地是指“通过立法或者其他有效途径识别、专用和管理的，有明确边界的地理空间，以达到长期自然保育、生态系统服务和文化价值保护的目的”。截至2014 年，全球自然保护地共计207 201 处，占地球陆地总面积12.7%。在IUCN 分类体系中，保护地分为6 类，分别是： ①严格自然保护区(strict nature reserve)、荒野保护区(wilderness area)； ②国家公园(national park)； ③天然纪念物保护区(natural monument)； ④栖息地/ 物种管理地区(habitat/species management area)； ⑤ 陆地/ 海洋景观保护区( protectedlandscape/ seascape)； ⑥ 受管理的资源保护区( protected area withsustainable use of natural resources)。 在我国，保护地属于主体功能区中的“禁止开发区”，主要包括自然保护区(国家*自然保护区467 处、省级自然保护区2202 处)、风景名胜区(国家*风景名胜区244 处、省级风景名胜区737 处)、森林公园(国家*森林公园827 处、省级森林公园2028 处)、地质公园(国家*地质公园185 处)、湿地公园(国家*湿地公园140处、省级湿地公园158 处)、海洋特别保护区(国家*海洋特别保护区21 处) 以及国家公园(试点10 处)。中国保护地约占国土陆地面积的17% 。 本书界定的保护地是指以自然本底为遗产载体，保护自然与文化遗产资源、具有明确地域空间边界的现有各类型保护地的总称。与保护地相关的概念很多，表1.1 列举了保护地相关的概念，根据遗产载体与遗产要素的自然属性和人文属性(图1.1)，本书保护地定义范围主要是依托自然载体的各类保护地，包括列入《世界遗产名录》 的自然遗产、文化遗产、混合遗产、文化景观，列入我国相关遗产保护区域的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋特别保护区、国家公园、全国重点文物保护单位、历史文化名城(镇、村)。其中，文化遗产以及完全以文化遗产保护为主的全国重点文物保护单位和历史文化名城(镇、村) 等，并不在本书的讨论范围内。 表1.1 本书保护地的定义范围 续表 1.2.2 空间管制 空间管制源于19 世纪末德国和美国的土地用途管制，现已被各国和地区普遍采用，有“土地使用分区管制” (美国、日本、加拿大