文化产业管理学(21世纪文化产业管理系列教材)

　　《文化产业管理学/21世纪文化产业管理系列教材》：　　三、我国文化产业行政管理的发展趋势　　（一）我国文化产业行政管理存在的问题　　众所周知，我国文化行政管理工作经历由计划经济到市场经济的转型。由于历史原因，我国建国后很长一段时间一直在突出文化的事业属性，对文化产品的生产采取计划性、强制性的管理措施。在宏观文化管理机构的设置上，先后成立了文化部、新闻出版总署、广播电视电影总局、新闻出版广电总局，还另设有文物局等一系列单位，切实做到了上令下行，令行禁止。不可否认的是，这种制度设计曾在新中国建立后相当长的时段里起到了积极作用，为社会提供了有利于稳固国家政权的内容产品，为我国统一思想、巩固治理做出了贡献。但也应该看到，这种多头宏观管理机构的行政体系设计以及计划经济时期上令下行的文化行政管理方式，导致了在那个年代我国文化生产缺乏创新力，产品形式单一，内容趋同。　　除了宏观文化管理机构的多线设置以外，我国文化行政管理组织体系存在着中央和地方各级文化行政管理部门之间权力的分配以及职责划分的问题。一般来说，中央政府文化管理机构主要对文化产业的总体方针、政策、法规和发展战略进行统筹管理，并管理对外文化贸易政策、文化产业税收政策、知识产权制度建设等。地方文化管理部门则是在地方政府领导下，根据各地发展实际情况，因地制宜地开展文化管理工作，如地方文化产业的建设规划、地方文化园区的建设规划等。除此之外，还有很多文化产业的管理事务需要中央和地方协调才能处理，例如自上而下推动的文化管理体制改革、国有事业单位改革等。这些管理事务在明确中央对文化产业的宏观调控及监督的前提下，可以适当放权给地方政府去完成，这就要求下属地方相关文化部门承担相应的权力和责任。然而在实际中，中央和地方的关系处理十分复杂，主要体现为条块分割问题。　　何谓“条块分割”？“条”是指由中央直属部委自上到下的一种指挥体制，“块”是指地方行政当局统管所辖行政区域内一切行政活动的一种指挥体制。两套行政指令系统经常交错展开工作，导致管理职能交叉进行。对于文化产业来说，本身就分散的宏观文化管理机构设置进一步加深了这一“混乱”的程度，造成了文化行政管理中多头指挥、职能分散、权责不清、效率低下的局面。　　目前，我国文化产业行政管理存在的问题可总结成以下几点：　　1.部门多头管理，职能交叉重叠　　部门多头管理导致网络文化产品审批混乱。例如，网络文化产品就同时受到多个部门的管理。就网络游戏而言，文化部文化市场司负责网络游戏的内容审批，新闻出版署则负责网络游戏光盘的内容审批，而国产网络游戏的内容还需要分别通过新闻出版署和文化部的审批备案。显然，各个部门都参与网络文化产品的管理，结果却限制了其发展。　　多头管理也曾导致过我国动漫产业的资源无法有效整合。以前，动画片内容的审批由广电总局负责；动漫图书、音像制品的出版由新闻出版总署负责管理；动漫题材舞台剧的内容审批则由文化部负责。各部门分散的管理过程使得动漫资源被打散，无法形成合力，难以真正形成产业集聚，直接阻碍了动漫产业水平的提升。这一“混乱”局面在2013年广电总局和新闻出版总署合并后，有了些许改观。　　2.各部门争夺文化产业新领域的话语权　　随着文化市场发展迅速、文化产品蓬勃发展，新领域往往成为各文化管理机构之间争夺的对象。例如，在卡拉OK的版权收费标准的制定方面，国家版权局和文化部相继公布了不同标准，不同执行单位的收费只按自家的标准执行，这无异是一场版权费征收的“圈地运动”。　　网络游戏的审批权同样是争夺目标。早在2009年，文化部和新闻出版总署就在网络游戏《魔兽世界》的审批问题上发生过争执：新闻出版总署率先终止了该网络游戏的审批，随后文化部做出了针锋相对的回应，称文化部是主管部门，并指责新闻出版总署终止审批的举动属于越权行为。　　3.缺乏掌控文化产业全局的机构设置　　我国文化产业行政管理体系中，缺乏能够统筹全局的机构设置，直接导致了目前的文化产业行政管理的混乱局面。新闻出版总署、国家版权局、文化部交叉管理网络文化产品的版权贸易的事例充分说明了，各部门在传统的文化产品供需模式下尚可各司其职，但在新兴媒体不断崛起的背景下，某些领域职能冲突和相互牵制的矛盾将会突出。因此，急需一个能够统筹文化产业全局发展的机构。　　（二）从“条块分割”到“大部制”　　“大部制”是指按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制，操作上体现为扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交给一个部管辖。事实上，“大部制”的组织机构改革一直在进行，改革开放以来我国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年先后六次进行了大规模缩减政府机构的改革。经调整，国务院的部门数量从新中国成立初期的100个减至现在的27个，人员编制更是缩减了约75%。一个个曾经熟悉的名称如粮食部、石油部、纺织部、电力部、经贸委、铁道部都相继消失于历史舞台。　　2013年3月14日国务院正式决定将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局，加挂国家版权局的牌子，这一举动被视为是文化产业行政管理“大部制”改革中迈出的坚实一步。与此同时，地方上文化管理机构的整合速度更是惊人，截至2012年年底，全国共有210多家地级市、自治州、盟、地区、开发区完成了文化局、新闻出版局、广电局等部门的整合，全国地级行政区的整合比例已经达到60%。　　毫无疑问，“大文化部”的组建将有助于结束多头管理的混乱局面，提升文化产业行政管理组织效率，从而进一步深化文化体制改革，驱动国有文化资产与产业化力量的进一步接轨，加速文化产业的整合，减弱文化传媒产业的整合阻力，使得握有资金优势的传媒集团能够通过跨行业、跨媒体重组，迅速做大，*终形成多元化经营的大传媒集团。　　……