国家公园综合管理的理论方法与实践/自然保护地功能协同提升研究与示范丛书

**章绪论 **节国家公园建设背景与需求 一、我国自然保护地发展与管理沿革 （一）自然保护地发展历程 建设自然保护地是保护生物多样性、提高生态系统服务功能、改善生态环境质量*有效的方法和途径之一。世界自然保护联盟（IUCN）将自然保护地定义为明确界定的地理空间，经由法律或其他有效方式得到认可、承诺和管理，以实现对自然及其生态系统服务和文化价值的长期保护（IUCN，2008）。根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（中共中央办公厅和国务院办公厅，2019），我国现将自然保护地定义为由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。 1956年，我国将广东省肇庆市鼎湖山列为国家*自然保护区，由中国科学院负责管理，这也标志着我国自然保护地建设事业的正式起步；1982年，国家林业总局批准设立国家森林公园，城乡建设环境保护部开始设立国家重点风景名胜区；2001年，国土资源部设立国家地质公园，水利部设立国家水利风景区，国家旅游局开始A级旅游景区评定工作；2004年，建设部批准设立城市湿地公园；2005年，国家林业局批准设立国家湿地公园，同年国土资源部批准设立国家矿山公园；2013年，国家林业局批准设立国家沙漠公园；2020年，国家林业和草原局公布了首批国家草原自然公园试点建设名单。除上述外，我国其他有代表性的自然保护地或具有自然保护功能的保护地类型还包括自然遗产、畜禽遗传资源保种场保护区、水产种质资源保护区、海洋特别保护区、重要农业文化遗产等。 可以说，经过60年多的发展，我国的自然保护地建设经历了从无到有、从小到大、从单一到多样、从陆地到海洋的发展历程。目前我国的自然保护地已达到1.18万处，占国土陆域面积的18%、海域面积的4.6%（闵庆文和马楠，2020；冯斌等，2021），有效地保护了我国重要的自然生态系统、生物物种、自然遗迹和自然景观。 （二）自然保护地管理沿革 在自然保护地法律法规上，我国基本形成了“国家法律法规—地方政策法规”的两级框架。其中，国家法律法规主要由国务院行政法规和各行业主管部门的规章制度构成，是各类自然保护地进行日常管理的主要依据（表1-1）；地方政策法规是地方政府根据国家法律法规结合地方实际情况而制定的。 2018年国务院机构改革之前，我国的自然保护地实行的是条块式管理模式，各类自然资源为国家所有，各类自然资源管理机构代表国家对保护地进行管理，形成了与现行行政体制相对应的部门分工负责的管理方式。按照保护地管理的相关法律法规，自然保护地分别由相对应的职能部门管理，如环保、住建、国土资源、农业、水利、林业、海洋、中科院等单位，各自依法律和部门政策对各类自然保护地进行管理。在具体的保护地管理中，保护地设立管理机构代表国家对所划定保护范围内的资源进行管理，包括资源的保护、游憩资源的利用，甚至保护范围内的社区事务管理等各项工作。这些保护地管理机构在专业上接受行业主管部门的管理，同时在人事、财政及相关社会经济事务上接受地方政府管理。因此，在我国资源宏观管理制度中，各个资源管理机构与行业主管部门、地方政府主管部门共同构成了我国保护地管理的基本主体。这种管理模式取得了不错的保护成效，但也产生了诸多问题，如保护地空间交叉重叠问题突出，一地多牌、一区多主现象普遍存在；保护地功能定位模糊、权责不清，选择性管理、管理缺位现象突出；保护资金严重不足，公益属性被淡化等，严重阻碍着自然保护事业的健康发展。 为了解决这些问题，党的十八届三中全会明确提出建立国家公园体制，将构建科学合理的自然保护地体系作为新时代生态文明建设的重要内容，推进自然保护地的优化调整，自此开启了我国自然保护地管理体制改革的新历程。2017年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）（中共中央办公厅和国务院办公厅，2017）和2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会，提出了建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2018年党和政府机构改革方案将自然保护地监督管理职责统一到国家林业和草原局（国家公园管理局）。2018年3月发布的《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》）（中共中央，2018）明确提出，“将国家林业局的职责、农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建国家林业和草原局，由自然资源部管理”。《改革方案》将我国自然资源管理部门和相关机构进行了重组，由自然资源部对国土空间的自然资源实行统一管理，其下属国家林业和草原局对自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等统一管理，并加挂国家公园管理局牌子。至此，从顶层设计层面解决了原有自然资源空间规划重叠、管理职能交叉等实际问题，实现了自然资源的整体保护、系统修复和综合治理。 2019年6月，《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）（中共中央办公厅和国务院办公厅，2019）正式公布，这是我国自然保护地事业发展史上具有里程碑意义的大事。《指导意见》针对管理体制不顺畅、产权责任不清晰等难点与痛点问题从根上施策，为我国自然保护地体系的构建提供了根本遵循和指引，全面开启了我国自然保护地体系建设的新征程，标志着我国自然保护地进入全面深化改革的新阶段。《指导意见》提出到2025年完成自然保护地整合归并优化，2035年全面建成中国特色自然保护地体系的战略目标。自然保护地整合优化的根本目的就是要按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分类保护、分级管理、分区管控，形成以国家公园为主体、以自然保护区为基础、以各类自然公园为补充的具有中国特色的自然保护地体系，更好地维护自然生态系统健康稳定，可持续地提供优质生态产品和服务。 二、我国国家公园体制改革及试点建设 （一）国家公园概念演化 清末民初，欧美等西方国家公园理念与思潮开始被介绍到中国，国家公园的概念和理念也被中国政府学习。1931年，南京国民政府曾试图效仿日本，以太湖为基地，计划创建“国立公园”。然而，由于不断的战争影响，并未真正实施。 20世纪50年代，我国受苏联影响开始建立自然保护区。在此之后，自然保护区、森林公园、风景名胜区等自然保护地模式层出不穷（师慧，2016）。1982年，城乡建设环境保护部开始设立国家重点风景名胜区，并在1994年发布的《中国风景名胜区形势与展望》绿皮书中明确指出，“中国风景名胜区与国际上的国家公园（National Park）相对应，同时又有自己的特点。中国国家*风景名胜区的英文名称为National Parkof China”。虽然这一时期的自然保护地建设对我国国家公园概念的提出与发展产生了重要影响，但国家公园一直未能正式进入国务院及其主管部门的官方中文命名体系，这在无形中形成了地方政府争相命名创建国家公园的新浪潮。 之后以“国家公园（National Park）”出现的可能是庐山。庐山于1982年被国务院颁布为首批国家*风景名胜区，1996年12月被联合国教育、科学及文化组织（联合国教科文组织）列为世界文化遗产，成为中国**个文化景观类文化遗产，其英文名称是“Lushan Nationa lPark”。另一个是1988年被国务院批准为第二批国家*重点风景名胜区的三清山，于2008年7月被联合国教科文组织列为世界自然遗产，其英文名称为“Mount Sanqingshan National Park”。 1996年，云南省率先在全国开始探索引进国家公园模式，尝试建立新型自然保护地。2006年，云南省迪庆以碧塔海省级自然保护区为依托，建立了普达措国家公园。2008年6月，国家林业局批准云南省为国家公园建设试点省。2008年8月，云南省人民政府明确了省林业厅为国家公园的主管部门，并挂牌成立了“云南国家公园管理办公室”（唐芳林，2010）。随着云南普达措国家公园的建立，一些部门也开始探索国家公园的建立模式。然而由于国家公园建设的行政体制和管理体制不够完善，2009年中央政府便停止了关于国家公园的建设试点，并要求在我国原有的自然保护工作中继续进行探索研究。 2013年，党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制。随后，国家公园体制试点工作陆续推进，三江源、神农架、武夷山等国家公园体制试点区相继建立。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《总体方案》，对“国家公园”给出了明确的定义，“国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”。 （二）国家公园建设需求 《总体方案》为国家公园建设提出了明确要求，可概括为以下6个方面。 **，在建设目标上，国家公园体制建设以加强自然生态系统原真性、完整性保护为基础，以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。 第二，在建设理念上，坚持生态保护**、坚持国家代表性、坚持全民公益性。明确了国家公园的首要功能是重要自然生态系统的完整性、原真性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。 第三，在管理体制上，按照自然资源统一确权登记办法，国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内所有自然生态空间统一进行确权登记。由一个部门统一行使国家公园等自然保护地管理职责。部分国家公园由中央政府直接行使所有权，其他的由省级政府代理行使，条件成熟时，逐步过渡到由中央政府直接行使。合理划分中央和地方事权，构建主体明确、责任清晰、相互配合的国家公园中央和地方协同管理机制。 第四，在管理目标上，着力维持生态服务功能，提高生态产品供给能力。编制国家公园总体规划及专项规划，合理划定功能分区，实行差别化保护管理；建立国家公园管理机构自然生态系统保护成效考核评估制度，对领导干部实行自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。 第五，在社区发展上，明确国家公园区域内居民的生产、生活边界，相关配套设施建设要符合国家公园总体规划和管理要求，周边社区建设要与国家公园整体保护目标相协调。建立健全国家公园生态保护补偿政策，加强生态保护补偿效益评估，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。 第六，在法律法规上，在明确国家公园与其他类型自然保护地关系的基础上，研究制定有关国家公园的法律法规，明确国家公园功能定位、保护目标、管理原则，确定国家公园管理主体，合理划定中央与地方职责，研究出台国家公园特许经营等配套法规，做好现行法律法规的衔接修订工作。 （三）国家公园体制试点现状 2015年12月，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过了《中国三江源国家公园体制试点方案》，标志着我国首*国家公园体制试点区正式启动。2016年5～10月，国家发展改革委陆续批复神农架、武夷山、钱江源、南山、长城、普达措等6个试点区的试点实施方案。2016年12月，中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过了大熊猫和东北虎豹2个试点区的试点方案，2017年6月，又通过了《祁连山国家公园体制试点方案》。2018年，长城终止国家公园体制试点，纳入国家文化公园建设序列。2019年1月，中央全面深化改革委员会（2018年3月根据《深化党和国家机构改革方案》由原中央全面深化改革领导小组改成）第六次会议审议通过了《海南热带雨林国家公园体制试点方案》。至此，我国先后设立了10个国家公园体制试点区，