公共管理伦理学(修订版)(公共管理硕士(MPA)系列教材)

　　公共管理伦理学是与公共管理联系在一起的，正是公共管理这种新型社会治理模式，提出了建立公共管理伦理学的要求。就公共管理自身而言，它的出现绝非历史的偶然，更不是一些标新立异的学者们的杜撰。公共管理作为一种新型的社会治理模式，是历史发展的必然结果。　　从逻辑上讲，管理的历史与人类的历史一样久远，有了人也就有了管理。因为，人在今天已经被公认地称为社会的动物。从人类历史的形成来看，单个的人是不能被称为人的。我们无法设想一个单个的人可以从猿进化为人，从猿到人的转变，必然是一个整体进化的过程。人只有在社会的整体中才能成为人和被看做是人，离开了社会的整体，就无法理解人与动物还有什么本质性的差别。而人作为社会的人，其*基本的存在形式就是他们之间的集体活动和协同作业。这之中，必然包含着管理关系。也许在人类社会的早期，这种管理关系是极其简单的，可是，无论它多么简单，毕竟是作为一种管理关系而存在的。所以，我们说，即使在*为原始的人类社会中，也必然存在着管理关系，有着管理活动。　　行政管理是随着国家的出现而出现的。当然，在一些类国家的原始部落中，就已经开始出现了行政管理的问题。如果我们把这些原始部落称作类国家的话，那么我们也同样可以把这种初级形式的行政管理称作类行政管理。因为，我们谈论行政管理的时候，实际上是把包含着这样几项内容的管理形式称作行政管理的：（1）有着相对固定的行政等级序列；（2）有着相对固定的行政管理人员；（3）有着相对稳定的自上而下的行政授权；（4）*为根本的还是出于社会秩序的需要而从事管理，这一点是它区别于其他形式的管理的根本。用现代观念来看，行政管理在本质上是一种非营利目的的管理，它所服务的是社会的长远利益或根本利益。在迄今为止的社会历史过程中，这种所谓社会的长远利益和根本利益也可以被直观地理解为社会中占统治地位或主导地位的那部分社会群体的利益。　　行政管理的出现，标志着管理领域和管理类型的分化。或者说，行政管理的出现是社会分化的结果。当社会分化为不同的领域，社会成员生活内容的多元化以及扮演的社会角色的多样化，都提出了多重管理形式的要求。在国家形成后的相当长一段时期内，行政管理都是服务于特定集团统治的要求，服务于阶级利益的实现。这种行政管理的范围也主要表现为把对官吏的管理作为基本内容，它的外部功能主要是维持社会秩序。在国家政权的运作体系之外，还存在着相对自主的经济生活、家族式的社会团体生活、宗教团体生活等方面的管理。这些方面的管理都不是与行政管理紧密地联系在一起的，在许多方面是与行政管理有着很大差异的。当然，从历史的现实中，我们看到，在这些历史条件下，只有行政管理发展得比较充分，而其他形式的管理对于管理史的研究来说，都鲜有加以专门考察的价值。　　从抽象的意义上说，行政的历史大致经历了两个阶段，在近代社会出现以前的漫长社会历史时期内，行政管理是作为阶级统治的工具而存在的，一切行政管理的活动都是从属于统治的目的。所以，我们把这一历史时期中的行政管理称作统治行政。这一行政管理类型的主要特征是它的职位继承制和强烈的排外性，虽然在中国发明了科举考试，对于矫正行政管理的排外性起到了一定的作用，但它并不意味着在本质上改变了统治行政的排外性特征。近代社会以来，随着服务于统治目的的行政管理日益式微，出于管理社会公共事务要求的行政管理开始迅速成长。我们把这种历史趋势所导向的行政管理成熟形态称作管理行政。在管理行政服务于社会公共事务管理的这一目的之中，包含着行政管理更多地接受公众的参与，更多地接受社会的监督，甚至行政管理社会化的可能性。　　在某种意义上，管理行政已经可以称得上是公共行政了。因此，近些年来，人们已经习惯于把近代成长起来的管理行政称作公共行政。但是，根据我们的理论预测，管理行政并不是人类行政管理的终极形态，更高级的行政管理模式应当是服务行政，对于这种全新类型的行政模式来说，国家的行政体系对于社会的作用不仅远远告别了统治的功能，而且，国家和政府本身也不再凌驾于社会之上而对社会实施管理，它是一种根据服务的目的而建立起来的，不仅在客观制度或体制的设置上，体现了为公众为社会服务的目的，而且在行政人员的主观动机中，深深地蕴涵着时时处处从公共利益出发为公众为社会服务的强烈愿望。服务行政是完成了的公共行政，只有这种行政模式，才能充分体现出自身的公共性质。服务行政并不是空想，在20世纪后期的行政改革中，我们已经可以时常看到这种理论渴求和呼吁，而且行政体制的重塑，在许多方面反映出了这种趋势。