重塑政策实施研究:从理论到经验

政策科学理论研究的一个重要价值在于有助于发现政策实施的有效条件，从而帮助政策决策者在制定和实施政策时尽量避免政策失败，这意味着需要尽可能地满足政策实施有效性的必要条件。那么，如何识别政策有效实施所必需的条件呢？显然，不同的政策实施理论研究或模型预设和关注的政策实施有效性条件之间会存在差异。如何认识这些理论模型对有效性条件关注的差异性？这将涉及我们如何对待和理解政策理论模型的价值和局限性。 完美政策实施模型对于有效性的条件关注度*高。其中，被该模型重点强调和突出解释的有效性条件大体上包括：信息公开程度（寻租能力与信息公开程度呈反比）、政策目标清晰度（与个人理性相关）、减少欺诈（增加寻租成本）、政策制定和实施环节需整合信息和动态互动等。而政策实施的自上而下模型则设定了其有效性条件应该包括：减少政策传递损耗、减少政策实施过程中的环节和增加部门间协调能力。多目标下的政策实施模型会突出政策决策目标或政策设计的有效性条件，如在政策设计时充分考虑弱化多重目标的冲突，实现相冲突的多目标的相容性组合以寻找政策目标的交集，即政策目标的合理性条件。 如果从政策多源流模型来考虑政策实施的有效性条件，则提升政策企业家能力、增强政策良性外溢性、公共舆论塑造和“劝服”、政策工具的技术可行性、对利益相关方冲突的利用、危机管理和运用恰当的政策机会之窗等都是值得关注的条件。相对于政策多源流模型关注的宏观综合性因素而言，政策实施的博弈论模型更多地强调微观行为对于政策实施的有效性条件，如善于协调个体目标与政策目标的冲突、不同利益行动者的激励相容、减少误判以提高决策者理性水平等。 类似地，其他基于系统或网络结构性的政策实施研究方法也会增加人们对于政策有效实施的结构性条件的认识或洞见。如将系统动力学模型应用于政策实施研究有助于研究者注意到一些不为多数人所注意的有效性条件，如提升政策实施系统动态性、政策工具选择的有机结合性、合理排序和增强正向循环反馈机制或政策子系统的有效性（寻找并矫正政策内部存在的不利循环反馈机制，例如贫困的恶性循环陷阱）。 与系统动力学侧重于因果逻辑关系的有效性不同，政策网络模型更加突出行动者之间的互惠性关系以及不同的网络结构对于政策实施有效性的条件。如网络资源规模或动员能力、政策结果对网络模型的反馈、提高反馈矫正的及时性、提高政策网络行动者的合作水平（指合作型网络或整合利益）、网络行为、网络结构、网络类型等维度对行动者产生可置信的约束；行动者之间的交易频率与信任关系；网络资源投入有没有保障或分配是否公平；网络环境因素或环境属性的稳定性（自然、人文、经济、社会环境等）。 可见，政策实施的有效性条件甄别对于理解政策是否能够成功至关重要。但是，不同的政策实施研究模型对于潜在的有效性条件关注的角度或重心不同，从而列举出来的政策实施有效性条件也是差异显著或分歧非常明显。这本身也表明了政策科学理论模型有各自的适用条件或范围，如果特定实践中的政策实施经验与理论模型暗含的假设条件比较一致，则理论模型的解释力就会更好一些。否则，有些政策实施模型的解释会存在局限性，如突出了一些有效性条件，而可能忽视了另外一些更为重要的有效性条件。 三、　政策实施失败的原因 在人类历史上，政策失败是非常普遍的现象或政治难题。从困扰全球的疫情防控政策问题到地区冲突战争、贫困饥荒、失业以及环境恶化等各种问题，无不与特定相关政策的实施不力或失败有关。如何解释和深刻认识政策失败的原因对于我们更准确地把握政策实施的有效性条件乃至改进政策科学研究或政策决策制度具有重要意义。 可以说，政策失败的原因与政策实施的有效性条件几乎是完全一一对应的，属于一个硬币的两个面的问题。也就是说，一个政策实施失败一定可以归咎于某些政策实施的有效性条件缺失或不能满足。至于到底哪一些政策实施有效性条件更可能或有更大概率造成政策失败，则需要因地制宜或根据具体政策案例的特定经验情形而定。不过，仅仅从理论研究的角度来看，各种政策实施研究的理论模型所设定或甄别的政策实施的有效性条件对于预测政策是否会面临失败或失灵的风险仍然具有极高的参考价值。 无论是理论启示还是经验归纳，我们都可以得出如下经验判断或理论命题，即政策失败的常见原因或影响因素包括：政策目标的冲突、政策行动者之间的利益冲突以及策略性寻租行为、资源的匮乏、信息不对称、政策企业家缺乏或能力不足、政策工具技术可行性低、政策决策者理性能力不足、政策陷入恶性循环反馈陷阱之中、不同政策工具的性能冲突或消解、政策规则对于行动者的约束力缺乏、网络资源配置严重不公平、信息反馈时滞严重、政策实施环境高度变化或不确定性高，等等。 显然，任何人都难以穷尽或完全列举出造成政策失败的原因清单。影响政策失败的因素如此之多，以至于我们需要政策科学理论模型来帮助提炼或抽象出更关键或更重要的影响因素，以指导对政策实施研究或实践的关注。