创新政策转型(十八大以来国务院发展研究中心优秀成果选粹)

总报告 新形势下我国创新政策转型的思路与重点 一、引言 当创新日渐成为驱动经济繁荣、改善社会福利以及应对重大挑战的必要手段时，对促进技术进步和创新的政策讨论得到了越来越广泛和深入的关注。历史经验表明，当技术落后的国家向处于科技前沿的发达国家趋近时，需要适时实现创新系统和创新政策的转型，逐步形成动态、成熟、充满活力的创新生态系统。OECD（1999），“Managing Innovation Systems”，Paris.过去数十年来，中国在经济转型、技术进步和创新创业上取得了举世瞩目的成就，一些反映整体创新实力或国家创新能力的国际评价指标大幅上升，与不少领先的主要发达国家差距不断缩小WIPO，“Global Innovation Index（GII）”，2019.。可以说，今天的中国已进入了创新政策转型阶段。 研究创新系统转型的学者们提出了创新政策演化的基本框架，即从线性模型到复杂线性模型的转变，呈现出从“创新政策1.0”到“创新政策2.0”再到“创新政策3.0”的演进路径。其中，“创新政策1.0”关注从发明到创新再到扩散的单一链条；“创新政策2.0”注重解决系统性问题，通过创新的生成、使用和相互作用过程中的学习机制发挥系统性的作用；“创新政策3.0”则关注系统变革和转型，致力于解决技术变革问题所带来的社会—技术经济问题。创新政策的转型趋向多元化、组合化，其中政策组合（policy mix）的重要性日益凸显，既要有利于传统意义上技术创新的产生和扩散，也要有利于驱动整个社会—技术体系转型的技术突破。同时，由于创新政策的制定往往涉及多个不同部门或机构，这些部门或机构之间的关系演进对于创新政策组合的有效性十分重要。面对经济社会的重大变迁，构建新一代的创新政策需要新的驱动者及其必要的合作协调。主要发达国家的实践也表明，一个良好的创新政策体系一般涵盖了五个主要方面：有效的技能人才战略以及优化的技能资源配置；健全、开放、公平竞争的商业环境；对于有效的知识创造与扩散体系的持续性公共投入；对于数字经济更多的参与和使用；成熟的治理和实施体系。近年来，中国的创新政策逐步超越了过去追赶阶段的状态，呈现出许多重要的转变，如更加重视市场的重要性、强调民营企业和改善那些有助于创新体系运行效率的制度条件，政府的支持作用也在政策过程、政策工具改进中不断优化。 世界正面临百年未有之大变局，新技术革命、全球化转型等因素，以及突发的新冠肺炎疫情大流行，正推动着冷战结束后形成的全球政治经济格局向新的平衡格局演化，更将深刻改变全球科技发展的路径和创新形态。在这种形势下，中国迫切需要加快完善创新驱动发展的体制机制，全面提升创新的质量和效率，进一步发挥创新对经济转型升级的引领作用，建立更加高效、富有活力、适应国际规则的创新体系，以更加开放的视野、更加主动的姿态融入全球创新网络。为此，未来较长一段时期内，中国创新政策究竟如何在深刻变化的国际国内政治经济和产业变革条件下实现与技术追赶、经济转型阶段转换的有效匹配？对这个重大问题的讨论引发了广泛关注，但争议也较大。 本报告在总结中国创新政策近40年来内在演进逻辑和主要特点的基础上，结合新形势、新挑战，尝试构建一个分析后发经济体产业技术创新与追赶的多因素框架来阐述新时期中国创新政策的转型思路和发展重点。总的来说，中国的创新政策转型应着力解决好四个方面的问题。一是在政策思路上，如何适应从跟踪模仿向创新引领的转变，处理好自主与开放的关系。二是在政府作用上，如何有效打破创新壁垒，营造更有活力的创新环境。三是在创新资源配置上，如何处理好“补短板”与“锻长板”的关系。四是在政策手段上，如何进一步增强创新政策的开放性。