社会组织参与基层社会治理研究

我国社会组织参与基层社会治理的特点
一、　社会组织的形式多样
近年来，随着我国经济社会的快速发展，大量社会组织如雨后春笋般蓬勃出现，有个体私营企业、三资企业等经济组织，有青联、学联、作协、记协等人民团体和群众组织，有各种行业协会、消费者协会、商会等社团组织，基本覆盖社会生活的各个领域。社会组织成立要求条件不高，产生比较灵活，有些社会组织便是根据成员兴趣自发形成，这使得社会组织形式呈现多样化的特点，社会组织的形式多样性突出体现在多领域、多层次和多性质等几个方面。 （一）　多领域
改革开放以来，我国经济社会持续发展，法制逐步健全，社会组织与政府的关系也逐步理顺，与社会的关系更加紧密，并不断向经济、社会、科技等各个领域全方位拓展，门类日益繁多，可以说各个领域都有社会组织活动的踪迹。我国社会组织的多样性及多领域特点可以从民政部2020年的统计资料窥见一斑：“截至2020年底，全国共有社会组织89.4万个，比上年增长7.3%。社会组织有社会团体、基金会、民办非事业单位组织三个主要领域，每个领域又包括9类，包括：科学研究类、教育类、卫生类、社会服务类、文化类、体育类、工商业服务类、农村及农村发展类、其他。这些单位吸纳社会各类人员就业980.4万人，比上年增长13.4%。”这些社会组织在参与基层社会治理的过程中范围已经涉及各个产业和各个领域。 （二）　多层次
从地域涵盖范围看，社会组织可分为全国性的、省级的以及市级和县级，有的甚至到乡镇级别；从成员涵盖范围看，有的组织只存在某个单位范围，有的社会组织可以覆盖社会各领域。全国性的社会组织在其辖区内又会生成次级别的附属组织，就是说一个社会组织又会有若干个层次。例如，中国政治学会在全国、省（直辖市）几乎都建立了相应的层次机构。1986年成立的中华全国律师协会现有团体会员31个（即各省、自治区、直辖市律师协会），个人会员近11万人。其中，浙江省律师协会下设省直、温州、湖州等10多个律师协会，而在律师协会内部又建立了女律师协会和青年律师协会等组织。对于小范围的社会组织来说，有的组织只有单一层次，而有的组织也会伴随内部条件分层设置相应下属组织。例如，我国大学存在的学生会，为了开展学生工作的便利和高效，一般会在校、院和系三级建立相应组织机构。因此，从存在层次看，我国社会组织也表现出多样化特征。 （三）　多性质
从组织性质看，社会组织也呈现多样性。就我国的社会组织而言，有些社会组织是依附性的组织，如高校的研究会等；有些社会组织是自发形成的独立组织，如各类同乡会、同学会等。从组织发展目标看，有些社会组织是非营利组织，如各类志愿者组织等；有些社会组织是营利性组织，如一些民办学校和民营医院等组织。从存在状态看，有些社会组织是实体组织，如环保组织等；而有些社会组织是虚拟组织，如各种网络社团等。我国民政系统一般把社会组织划分为社会团体、民办非企业单位、基金会和涉外组织。以广东省广州市为例：“截至2018年12月底，广州市登记社会组织7901个（包括社会团体3269个，民办非企业单位4568个，基金会64个），其中，行业协会348个，登记认定慈善组织105个。其中，市一级登记社会组织1442个（包括社会团体1206个，民办非企业单位172个，基金会64个），其中，行业协会商会192个，异地商会87个，登记认定慈善组织80个。” 二、　社会组织拥有的资源相对丰富
资源是社会组织生存和发展的不可或缺的要素，拥有资源的数量多少和质量高低，对社会组织开展活动和发挥作用具有重要影响。社会组织拥有的资源是指社会组织能够支配的有形和无形的资源总和，包括经济资源、政治资源和文化资源等。虽然与发达国家相比，我国社会组织在发展经费以及活动空间等方面还有差距，但是总体而言，我国社会组织拥有的资源还是比较丰富的，且近年来，在种类和数量上都有很大进步。 （一）　社会组织的资源涉及范围广，形式多样
社会组织普遍形成于社会各行业各领域，工作内容涉及文体、教育、法律、卫生等多个方面，这使得社会组织可以支配的资源范围比较广泛，能够有效调动社会各个方面的资源。另外，社会组织拥有的资源形式也是多种多样。从资源来源看，除了政府给予的各种经费支持外，还有社会的大量捐赠以及社会组织自营性收入。从资源的表现形式看，既有显性的经费、财物等实体资源，还有隐形的人力资源以及社会声誉等潜在资源。“我国公益慈善类社会组织平均每年募集500多亿元公益资金，凝聚数百万志愿者，在减贫济困、救灾防灾、助学助医、环境保护等领域开展公益活动，为发展公益事业、传播公益理念、弘扬志愿精神、促进社会公平正义做出了重要贡献。” （二）　社会组织拥有的资源数量可观
改革开放以来，我国社会组织经过多年建设取得了不小进步。虽然整体上与发达国家还有一定差距，但是其取得的成绩还是值得肯定的。就我国社会组织可控资源而言，不仅形式多样，而且数量可观，在参与社会治理中发挥了重要作用。例如，民政部统计公报显示：“截至2017年底，全国共有社会组织76.2万个，比上年增长8.4%；吸纳社会各类人员就业864.7万人，比上年增长13.2%；社会组织接收捐款729.2亿元。”以温州市为例，“截至2018年底，全市慈善组织累计募集善款47.23亿元，救助支出善款35.2亿元，救助困难群众264.92万人次。其中，市慈善总会累计募集善款8.64亿元，救助支出善款7.06亿元，救助困难群众53.3万人次。”如新冠疫情期间，截至2020年2月10日，湖南省14个市州累计1903家社会组织参与疫情防控工作，捐赠款项逾1亿元，捐赠防疫物资价值8286万元，74000余名志愿者参与疫情防控工作，凝聚众志成城、全力以赴、共克时艰的强大社会力量。 三、　社会组织的治理方式相对灵活
社会组织在基层社会治理中比较突出的特征是参与治理方式的灵活。参与治理方式灵活是由社会组织的本质特性决定的，这也成为社会组织能够在基层社会治理中发挥作用的制胜法宝。
（一）　社会组织的非政府性使得治理方式灵活
目前。虽然我国社会组织因为业务、资金等方面的因素与政府有一些联系，但是社会组织在本质上不是政府组织，而是独立的自治性组织，不具有官方组织的特性。这种非政府性使得社会组织在实际工作中较少受国家体制的束缚，能够获得相对较大的活动空间，从而在基层社会治理中表现得较为灵活。在有些政府组织不便介入或者现阶段还没有条件介入的领域，社会组织可以积极进入，充分发挥组织、协调等功能，推动社会稳定发展。由于经济条件所限，现阶段有些地方政府还没有足够能力建设人们满意的公共服务，就需要通过市场化的方式让实力比较雄厚的社会组织参与公共服务项目建设，以满足人们的生活需求。例如，2018年全国民办幼儿园16.58万所，比2017年增加5407所，占全国比例62.16%；在园幼儿2639.78万人，比2017年增长2.62%，占全国比例56.69%；2018年教育事业发展公报显示：我国有民办普通高校749所（含独立学院265所），比上年增加3所，占全国比例28.13%，在校生649.60万人，比上年增长3.36%，占全国比例22.95%，硕士研究生在学1490人。“这些民办机构体制灵活，涉及面广，贴近群众，不仅拓宽了公共服务范围，丰富了公共服务内容，弥补了政府公共服务的不足，而且从体制上改进了公共服务供给方式，降低了行政成本。” （二）　社会组织的草根性使得治理方式灵活
社会组织基本上是形成于基层社会的团体，是各行各业人民群众自己的组织，有些学者把社会组织的这种特性归结为“草根性”。社会组织这种草根性使得它更加贴近民众，倾听民众心声，及时发现民众的诉求并做出回应，从而有效预防不稳定事件的发生，尽早化解社会矛盾，有利于社会和谐稳定。社会组织是联系政府与民众之间的桥梁，既有沟通传递功能，又有缓冲减压作用。相比于民众直接同政府进行交流，社会组织与民众的交流可能更自然更亲切，这种亲和性更有助于社会组织在基层社会治理中发挥作用。“2009年，杭州全市社区（村）建成‘和事佬’协会2900余个，主动化解和协助调解民间纠纷7880余件，使老百姓的矛盾化解在基层，承担了政府维护社会稳定的部分职能。” （三）　社会组织结构的简单性和活动形式的多样性使得其参与社会治理方式灵活
大多数社会组织规模并不大，机构设置简单，结构松散趋于扁平化和网络化，办事程序也不复杂，这使得在面对基层社会治理问题时，能够根据各种既定条件及时做出反应，快速确定自己的策略、计划以及采取相应的有效措施，体现出较大的灵活性和适应性。另外，社会组织的活动涉及广泛，社会各个领域都有它们的身影。社会组织的专业化也使得它们在基层社会治理中大显身手，能够采取更有针对性的行动。例如，“清华大学NGO研究中心资料显示：北京NGO的社会活动方式就有10多种，其中，比较突出的方式是提供服务（58.7%）、交流（65.4%）、宣传（44.2%）和培训、研修、训练（62.5%），调查研究（59.6%），政策建议、提案（46.2%）。 四、　社会组织参与治理有政府的积极支持
英国学者格里·斯托克（Gerry　Stoker）将各国学者有关治理的观点归纳为五个方面：“治理主体的多元化，即治理主体不是单一的政府，还包括其他社会主体；治理主体之间分工不明，权责不清；治理主体之间在权力上相互依赖；治理主体之间相互构成一个自组织网络；治理的手段的多样化，即不仅包括政府的权力，还包括其他的方法和技术。”我国学者俞可平认为：“善治是政府与公民对社会生活的共同治理，是社会治理的*佳状态。”因此，从治理的本质意义上讲，基层治理是社会组织与政府的“协同会战”，并不是各自“单兵作战”，政府是社会组织的重要支持者。没有政府的坚强有力支持，社会组织也不可能在基层社会治理中大显身手。当前，我国政府支持社会组织参与治理主要体现在政策支持和财经支持。 （一）　政策支持
政府对社会组织的政策支持主要体现在制定关于社会组织发展的特殊照顾政策。政府制定的政策不仅涉及社会组织成立条件、工作内容以及活动范围等方面，而且包括对收入方面的税收优惠减免等。例如，2002年江苏省政府发布了《关于对发展社会福利事业实行政策扶持的建议》，对社会福利院、儿童福利院、老年护理院、老年活动中心、敬老院等社会福利单位给予政策照顾。为此，2006年苏州市政府进一步制定并实行了《苏州市城区社会福利居家养老服务组织政策扶持操作办法（暂行）》，对资助对象、要件、补助标准以及资金来源进行了更加具体明确的说明。再如，由环保性公益组织发起的“26度行动”之所以能够顺利开展，与政府提供的政策支持密切相关。2005年，中央和各级政府号召建设节约型社会，提倡能源节约。同年6月，温家宝总理在题为“加快建设节约型社会”的讲话中明确提出：“夏季办公室、会议室等办公区域的空调温度设置不得低于26摄氏度，引发巨大社会反响。政策环境的改变有力地支持了社会公益组织的‘26度行动’的顺利开展。” （二）　财经支持
政府对社会组织的财经支持一般包括直接支持和间接支持，直接支持是政府通过一些形式直接支付经费给社会组织。比如，政府向民办学校提供办公用品和经费等，帮助学校进行师资培训，支持学校运行发展。在有些地方，政府在社会组织用地、用房、水电以及税务等方面都给予减免。深圳市在2006—2009年共投入2.12亿元，资助500多个社会组织实施“老有所乐”“老有所学”和“居家养老”等项目，“受益老人累计达15万人次；投入1.2亿元资助新成立的36家社工机构，引进和培养了813名社工人才，并在教育、司法、妇儿等10多个领域开展社工服务”。
间接支持是政府通过向社会组织购买服务的方式增加社会组织的收入，这是政府与社会组织在基层社会实现合作治理的一个重要途径。例如，“资料显示，2014年浙江省温州市将34家市级部门的167项政府职能向110家社会组织转移，涉及教育、医疗卫生等公共服务和课题研究、规划、物业管理等领域”；据不完全统计，“温州市本级、各县（市、区）在众多政府购买领域的资金每年有近2亿元”。其中，鹿城区政府购买服务涉及民办教育、养老、助困、助残、助老、助医、助学等，共计1000多万元；龙湾区政府购买民办教育、体育、养老类服务2014年度共安排资金1551多万元；瓯海区政府购买民办教育、体育、养老类服务2014年度共安排资金1000多万元，其中区民政局和区社会组织发展基金会共同出资52万元购买社会服务“三百”工程。