基础教育学区化办学研究

学区化办学的实施背景 （一）社会层面——教育均衡发展的现实诉求 基础教育，尤其是义务教育，本质上是一种公共服务，均衡发展是其内在要求，也是实现教育现代化的重要标志。中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》将“实现基本公共教育服务均等化”作为面向教育现代化的十大任务。党的十八大以来，我国教育改革发展取得了显著成就，但当前还存在着不平衡、不协调的问题，优质教育资源总量不足，布局不合理。今后一段时期内，基础教育改革发展的重要任务就是扩大优质教育资源总量和覆盖面，促进优质教育资源的普及和共享，从而更好地满足人民群众接受高质量教育的需求。 尽管均衡发展是我国基础教育发展的现实需求，但是目前我国不少地区仍然存在着基础教育非均衡发展的问题，这也成为实现教育公平、改善教育民生、维护教育稳定过程中的一道难题。教育非均衡发展的难题具体表现在教育教学的设施设备资源分布不均衡，优质教育资源短缺，骨干教师资源分布不均衡，且同一区域内的不同学校相互独立，教育资源彼此独占，校际资源共享存在壁垒，导致资源利用率不高、资源浪费甚至恶性竞争。由此引发的“择校热”问题一直困扰着众多学生及家长，择校现象的背后实际上是择师、择优质教育资源，“上好学”已成为老百姓的心头大事。 在校际教育资源配置不均、“择校热”愈演愈烈的背景下，以区域内的资源共享为核心的学区化办学的思路开始形成。学区化办学将同一区域内相距较近的几所学校组成一个学区，通过学区范围内成员校之间的均衡发展，逐步实现更大范围内的均衡。如此，便将较大区域范围（如行政区）内的教育均衡向下拆解为一个个更小范围（学区）内的均衡。“择校热”“学区房”等现实教育问题让老百姓不满意，根源就在于优质教育资源分布不均衡，而学区化办学就是一种合理分配优质资源的有效尝试。学区化办学的主要目标就是通过学区内的资源共享共建，促进区域教育优质均衡发展。上海市推进学区化办学的目标就是“缩小学校办学水平差距、办好家门口的每一所学校，为每个适龄儿童提供公平优质的基本公共教育服务”。通过学区化办学，促进区域内学校的高质量均衡发展，为解决“择校热”提供一种新的思路。 （二）理论层面——教育治理理论对学校办学的指导 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的目标。在教育领域，要创新学校管理模式，鼓励强校带弱校，组建教育联盟，推行学区一体化管理，不断扩大优质教育资源覆盖面。学区化办学正是在这一背景下应运而生，成为推进治理体系和治理能力现代化的重要举措。 国家治理体系和治理能力在教育领域里体现为各种教育体制、法律法规和教育的管理，以及一整套紧密相连、相互协调的教育制度和这些制度的执行能力。在治理理念下，区域教育的发展不再是政府包揽一切，而是在政府、社会、学校、企业、公民等更大范围内实现教育权力的转移，朝着政府主导、学校协同、资源共享的方向发展。 治理不是作为单一主体的政府的统治和管理，而是多元主体参与的民主化管理。在治理理念下，学区的概念也从简单的上学区域向管理单位转变。改被动的“划学区”为主动的“办学区”，这也是响应教育治理体系建设的重要表现，是实现教育治理体系现代化、创新区域教育管理体制的重要尝试。以学区为基本单位建立教育现代化治理体系，由单一的行政部门管理向多元治理发展，将学区与社区有机统一，建立教育与社会的联系机制。 作为区域教育治理的一种形式，学区化办学为促进区域教育发展提供了新思路。人们开始意识到，区域教育质量的提升不能单靠一所学校。学校与社会分离，闭门办教育，导致教育力量孤单，不利于学生的全面发展。学区化办学可以在不改变教育资源行政隶属关系、不以行政命令调拨学校资源的前提下，实现同一学区内各校的资源共享。学区化办学的实质是办学思路的转变和改革，即由资源分散的独自发展到资源整合的协同发展，由科层制管理到扁平化治理结构的改变。在探索建立区域教育治理体系的背景下，学区提供了一个平台，使现有的静态优质教育存量转为动态的优质教育增量，打破各级各类学校间的壁垒，成员校从封闭走向开放，教育单元从一元走向多元。 （三）实践层面——全国范围内学区化办学的积极实践 早在2006年全国“两会”期间，就有人大代表呼吁“我国应该建立公办中小学学区管理体制，公平分配国家教育资源，从根本上扼杀择校风”。随后，教育部出台的很多政策中都将学区制、学区化办学作为促进教育均衡发展的手段。2012年，《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出，“发挥优质学校的辐射带动作用，鼓励建立学校联盟，探索集团化办学，提倡对口帮扶，实施学区化办学，整体提升学校办学水平”。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将“试行学区制”作为深化教育领域综合改革的一部分。2014年，教育部《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》提出试行学区化办学，“要因地制宜，按照地理位置相对就近、办学水平大致均衡的原则，将初中和小学结合成片进行统筹管理，提倡多校协同、资源整合、九年一贯”。2018年，《中国教育现代化2035》提出“鼓励各地通过多种有效方式，持续扩大优质教育资源覆盖面”。同年，《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》提出，“通过学校联盟、集团化办学等多种方式促进优质教育资源共享”。2019年，《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》将“建立学区（乡镇）内教师走教制度”作为优化教师资源配置的重要手段。 在中央层面的关注下，各地积极探索适合自身的学区化办学模式。北京市东城区2004年就开始启动“学区化”管理改革，开全国先河。东城区将辖区内10个街道划分为5个学区，每个学区内都有不同类型的优质教育资源，同一学区的教育资源都提供给学区内各学校无偿共享、使用，促进了教育均衡发展。之后，全国范围内掀起了一股“学区制改革”的浪潮。各地通过实施学区化办学，以学校联盟、集团办学、委托管理等方式，通过优质校带动薄弱校、城区校带动农村校共同发展，推动区域办学水平和教育质量的整体提升。 自中央层面提出“学区化办学”以来，全国各地相继试点学区化办学，一些地区在正式开展学区化办学工作之前，已经有类似的区域学校联盟组织。比如，2015年，上海市教委出台《关于促进优质均衡发展推进学区化集团化办学的实施意见》，在徐汇区、原闸北区、金山区、杨浦区进行学区试点。而早在2008年，上海桃浦地区的3所中学连同3所小学、5所幼儿园和1所社区学校共同组建了“桃浦基础教育协同发展联合体”。在管理上，联合体实行校园长联席制和轮值主席制度，事关联合体的各项事宜均由各成员校领导共同商讨。每一学年，联合体的轮值主席都由不同学校的领导担任，统筹各项工作。在联合体的运行中，注重各学段的衔接，借助教师论坛、教学能力竞赛等平台，加强不同学校、不同学段教师的沟通交流；打破学校界限和学段阻隔，举行跨校教研活动，聚焦课程，提升教学质量。这类探索尝试为学区化办学的推进积攒了宝贵经验并奠定了良好的实践基础。