PPP模式公共风险研究

**章　PPP基础理论与公共风险 **节　PPP基础理论与公共风险的内涵 一、PPP的定义、特征与类型 尽管自20世纪90年代以来，PPP作为一个概念在世界范围内被广泛接受，但是对于什么构成了PPP仍然没有得到一致认同[22，23]。PPP概念经常被人们模糊定义，涉及广泛的跨部门伙伴关系和实践，这可能令人困惑[24]。来自不同背景的研究人员根据他们的研究目的强调PPP的不同方面，如有学者将PPP视为不同组织间的一种安排；有学者认为PPP是一种发展基础设施或公共服务的策略；也有学者将PPP视为一种政府治理的工具；还有学者将PPP视为一种语言的游戏[25]。从*宽泛的形式来看，有学者认为PPP是指在提供产品、服务和基础设施方面的公共部门与私人部门的关系[26]；也有学者认为PPP可以视为特殊类型的治理网络，这种网络可以粗略地定义为相互依存主体之间的不同稳定程度的社会关系模式，这种模式围绕政策项目或者治理工具，并在一系列博弈中形成、维持和变化[27]；还有学者认为，PPP是政府与私人部门之间为了提供公共设施、社区设施和相关服务的一种安排，这种安排以在合作伙伴间分享投资风险、责任和报酬为特征[28]。从“语言游戏”的角度，PPP被视作掩护“外包”和“私有化”的替代名词，其目的在于减少公众反对[29]。 在这些多样化的定义之中，van Ham和Koppenjan从治理工具的角度对PPP的界定被认为是*普遍的，也是本书所采用的定义。他们认为，PPP是公共与私人部门在共同发展产品和服务中的合作，并共同分担在提供产品和服务中的风险、成本和资源[30]。这种定义有几个优势。首先，它强调了不能在短期合同中进行持久性合作。其次，它强调了风险的分担是至关重要的一个部分。在PPP中，公私双方必须共同承担相应的风险以实现项目的持续发展。*后，公私部门联合起来共同生产一些产品或服务，且双方都能够从相互的付出中获益。PPP尤其强调公共主体与私人主体、政府方与商业方的相互关系[9]。 这种政府以长期契约的方式将设计和实现公共服务的责任转移给私人部门，政府则承担监督责任的安排[31]，主要具有以下特征：**，PPP是公共与私人部门之间的两个或两个以上主体的合作关系，而且这种合作关系的建立是基于公共的需要而非简单的私人利益，生产的产品通常为纯公共产品和准公共产品，其产品的公共化程度高，这是区别于其他融资项目的关键特征；第二，以政府或非营利组织为代表的公共部门和以企业为代表的私人部门，具有不同的利益中心和合作动机，每一个参与者都为自己的利益行事和进行谈判，这加剧了伙伴关系治理的复杂性；第三，伙伴关系是参与者之间持续的关系，通常需要持续10～30年，有着不间断的互动，包括基于信任谈判和对话的关系契约，并需要有长期的、有效的公共政策和系统指南来*终保障公共需要；第四，每个主体必须自愿投资物质或非物质的资源，并建立独立的组织来界定目标、任务、融资平台和责任；第五，公共部门与私人部门合作实现公共项目的基础，建立在产权关系、资源分享、风险分担和收益分享之上[32]。一些学者强调合作关系中社会和经济方面的重要性，如信任、互动、投资愿望和责任分担，PPP是互动、谈判的连续过程[33]，是一个在基础设施中公共与私人部门关系的长期的、往往复杂的合同安排[34]。 在当代基础设施项目传递中，所有的伙伴结构都被使用[5]，PPP模式呈现出复杂的多样性与差异性，在各个维度下呈现出连续谱状。学者按照讨论问题的不同，对PPP模式进行了类型划分，得出基于不同标准的不同类型。例如，有学者从基础设施和公共服务项目过程的角度，根据社会资本参与基础设施和公共服务的阶段、内容和作用，将PPP分为BOT、设计—建设（design-build，DB）、设计—建设—融资—运营（design-build-finance-operate，DBFO）、建设—拥有—运营（build-own-operate，BOO）、建设—拥有—运营—移交（build-own-operate-transfer，BOOT）、建设—移交—运营（build-transfer-operate，BTO）及租赁合同等[35]类型。其中，BOT运用*普遍，占到所有项目的80%以上。也有学者从关系结构的角度，将PPP分为以下类型：*弱的政府各种形式的咨询、代表某种形式外包的授权、政府给予私人部门有意义决策角色的联合决策、科层制影响下的自我规制等[36]。也有学者以实施PPP的动机来分类，包括权力分享，即联合决策；风险转移和重构公共服务，即授权；管理改革、问题转换和道德再造，即咨询。当然，不同的动机既有意识形态原因，也有组织因素[37]。还有学者从合作的程度对PPP进行探讨，认为PPP具有多种组织形式，从像英国PFI这类较强的契约安排，到缺乏正式法律地位的非正式安排，到紧密的组织化集团[9]。另外，根据合作组织互动的层次和深度，Kanter将PPP分为三个层次：*低层次的战略整合，也就是奈特的协同组织；次一层次的战略整合，对应协作组织；*高层次的操作整合，对应合作组织[38]。不过，有学者认为，有四种特色非常鲜明的特征出现在目前的研究中，即发起、内容、形式和深度[39]。需要特别说明的是，当前学术界对PPP模式的分类，没有从项目的行业性质进行讨论。在公共管理中，学者区分了经济性基础设施和社会性基础设施，研究者也常常使用基础设施和公共服务，零星讨论过PPP项目绩效考核的可能性，但是，当前学界却没有明确提出PPP模式的行业类型。 二、PPP的发展历史 学者认为，某种程度的公共部门与私人部门的合作有着贯穿历史的重要线索，公共部门与私人部门的合作活动可以追溯到几个世纪前[40]。公共领域中私人承担的案例非常多，如18世纪的英格兰私人清理街灯、19世纪的私人铁路，以及弗朗西斯?德雷克爵士舰队船只由私人承包商提供[41]。在近代，法尔克公司与丹麦公共部门合作了近100年[42]。所以，“公共部门与私人部门努力的混合并不是新东西”，但是，“新的热情却需要思考”[41]。现代对公共部门与私人部门之间合作的研究兴趣，开始于20世纪70～80年代，但是，关于到底首先出现在什么地方，却有不同的观点。Vining和Boardman认为，带有伙伴特征的项目开始于20世纪80年代，PPP开始扎根不晚于20世纪90年代中期[43]。但是，有报告认为PPP现代概念出现更早[44]。20世纪70年代，美国能源项目工作的公共与私人部门代表组成的团队运行的私人项目却负责公共责任，*终合成了PPP这个概念。尽管如此，学者还是认为聚焦于基础设施的现代PPP开始于20世纪90年代的英国和澳大利亚[7]，为了吸引私人金融建设新的公共基础设施，英国保守党政府主动实施PFI，这个PFI标志着一个历史的转折点，即长期基础设施特许经营从作为备选转成公共政策的首选。后来，英国的新工党政府也采用了PFI政策以修建新的基础设施，如学校、医院和交通，用于实现现代化英国的承诺[45]。 从世界范围来看，PPP在被不同的国家采纳的同时，其体系变得更加多元化，与美国的外包实践、英国的民间主动融资相比，PPP模式在主体类型和互动关系上都表现更为复杂，但这并不意味着政府的退却，而是包含了更加广泛的治理类型。因此，学者在考察各国PPP运用的基础上，提出了PPP概念的五个要素[9]：①共同生产和风险分享的制度化合作；②长期的法律契约和严格的绩效说明；③突出松散利益相关者关系的公共政策网络；④嵌入市民社会和社区文化中的伙伴关系意识形态；⑤PPP常常是推动城市复兴和区域经济发展的重要手段。 三、PPP的理论基础 20世纪80～90年代，政府和私营部门的角色在意识形态领域发生了变化，新公共管理理论成为公共行政改革的主导理论，作为一种制度安排的PPP是建立在新公共管理理论的发展之上的。新公共管理理论认为，公共部门的活动应该超越传统的公共行政，参与到竞争市场中。同时，公民的角色从纳税人变成消费者。新公共管理理论强调提升效率、质量和公共部门服务的竞争性。与传统公共行政致力于完善政府本身不同，新公共管理理论*显著的特征是将市场机制引入公共领域，强调公共部门活动的产出和绩效。在新公共管理理论的背景之下，PPP明确追求物有所值的目标，通过将私营部门引入传统基础设施和公共服务领域，如教育、卫生、环境、电力等方面，以减少国家的财政预算需求。20世纪80～90年代，许多西方国家都受到了这种市场化趋势的影响，进行了新公共管理改革，吸收借鉴了很多私营部门的管理工具，自此，封闭的公共市场向私人部门开放，并且强化了PPP在西方世界政策领域的普遍使用。 PPP的理论来源可以追溯到莱宾斯坦的X效率理论[46]。在莱宾斯坦看来，激励扭曲的政府公职人员与科层化的国家组织结构，导致了公共组织的无效率。所以，有必要实施PPP，通过市场的力量来增加公共组织的竞争性，以降低这种因为缺乏竞争而造成的低效问题。在弗里德曼的《资本主义与自由》一书中，作者同样讨论了小国家和更多私人部门参与的问题，也认为公共组织提供公共服务是无效率的，而利用私人部门来更有效地生产质量更高的公共产品和服务是必要的[47]。 然而，无论是新公共管理理论还是X效率理论，都是对效率的追求，国家被认为负荷过重，竞争性政府、更加市场化的政府等原则都与PPP相关。这些理论对PPP的基础解释仍然不完全，因此，出现了第三种理论源流，即新公共治理理论。新公共治理理论是新公共管理理论的发展和完善，这种理论在决策程序中包容并整合了利益相关者，既包括确定目标的决策，也包括如何实现这些目标的决策[48]。在新的治理范式下，政府不再是唯一的决策主体，只是作为包括对政策制定感兴趣的市民、公司、机构、非政府组织等多元主体中的一部分[49]，PPP中多主体的参与、合作和互动，正是这种理念的体现。 四、政府采取PPP的理由 实际上，PPP研究还有一个重要任务—回答PPP为什么得到各国政府青睐。目前，无论是在发达国家还是在发展中国家，PPP模式都已经被广泛地采纳。然而，各国政府在公共基础设施中推进PPP的动力却是非常多样化的。许多工业化发展进程较快的国家将PPP视为提升公共服务效率与质量的工具，因为利用私人管理的专业技能可能实现更加及时和更加符合预算的基础设施供给；还有一些国家基于宏观经济的问题而采纳PPP，如基础设施匮乏、财政预算不足和政府债务沉重，特别是，发展中国家常常采用PPP模式来增加基础设施和公共服务的供给，以减轻贫困程度并促进经济发展[50]。为了更好理解PPP被采纳的逻辑，Linder区分出六种采纳PPP的主要动因：①行政改革，政府将PPP视为改变传统管理方式的创新工具；②转化公共问题，通过吸引市场参与，促进公共服务供给问题的商业化；③让公职人员参与到市场竞争中，提升公务员素质；④转移政府的财政风险；⑤实现公共行政重新结构化，通过伙伴关系使得行政程序适应来自员工的诉求；⑥实现权力分享，调整政商关系，分散控制权[51]。 尽管有学者对Linder提出的六个动因进行了重新排列和解释，但是，大部分学者都认同他对动因划分的思路。总的来说，各国政府采纳PPP都涉及某种政府重构，这种重构既可能是意识形态上的，也可能是组织上的。同时，能够实现公共产品供给中的物有所值也是PPP被广泛采纳的重要原因。也有学者注意到，PPP的推行也可能是出于政治的原因，如在英国，为了体现“第三条道路”的执政理念，新工党政府对PPP进行了盲目推进；强势的利益集团如房地产开发商、项目金融家和商业银行家等也可能鼓动政府实施PPP。 当私人资本以新的形式参与到基础设施的供给之中时，情况变得日益复杂，因为，PFI或PPP的政策目标不断变化。在英国梅杰政府之下，推行PPP是为了规避政府公债水平的提高，私人融资提供了一种可以加强基础设施建设而不增加公债率的方式。但是，在物有所值方面，账外融资