城市管理综合执法基础与实务问答

001 哪些行政执法主体具有综合行使城市管理领域执法权的主体资格？ 行政执法主体是指依法成立，能够以自己的名义依法实施行政检查、行政强制措施、行政处罚、行政强制执行的行政机关、机构或者其他组织。 行政执法主体资格是指法定的行政执法机关和法律、法规(包括行政法规和地方性法规)授权的组织，通过法定程序依法获得的行政执法主体的法律地位。行政执法主体资格的取得必须具备法律要件和组织要件。法律要件是行政执法主体资格的必要条件，一个机关或者组织不能自己给自己设定权力，自己又去实施这一权力，只有在法律、法规、规章明确规定其职权的前提下，才能成为行政执法的主体。组织要件也是行政执法主体资格不可缺少的，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府及其工作部门的组成、人员任免及职责、组织管理等作了明确规定；《行政许可法》和《行政处罚法》对授权实施行政许可和委托实施行政处罚的组织的条件均进行了明确规定。依据上述规定，可将行政执法主体的组织要件概括为必须依法成立、有法定编制并按编制配备了人员、按法定方式公布。只有上述法律要件和组织要件同时具备，行政执法机关和法律、法规授权的组织才能获得行政执法主体的法律地位，即具有行政执法主体资格。 城市管理综合执法主体的执法权主要来源于《行政处罚法》第十八条和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》等文件的要求。目前，城市管理领域的综合行政执法权由城市管理综合执法部门(城市管理局、城市管理综合执法局等)和乡镇人民政府、街道办事处在各自职权范围内分别行使，各地又因发展程度和改革进度各异，在职权划转、机构组建等方面各有不同的做法。 1．城市管理综合执法部门 《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(国办发〔2000〕63号)要求，集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构……集中行使行政处罚权的行政机关所需经费列入本机关的预算，由本级政府财政全额拨款。深入确定了城市管理综合执法部门的独立法律地位和编制要求。《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》要求，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。统筹解决好机构性质问题，具备条件的应当纳入政府机构序列。明确了城市管理综合执法主体作为政府机构的要求。 2．乡镇人民政府、街道办事处 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》是中共中央、国务院为适应乡镇和街道工作特点及便民服务需要，构建简约高效基层管理体制，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉而制定的实施意见，该意见要求整合乡镇和街道现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作。由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。其后通过修订《行政处罚法》，从法律上赋予了街道和乡镇的行政执法主体地位。各地省级政府也陆续根据该意见要求和法律规定，发布决定和公告，将政府有关部门承担的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法。 综上，城市管理综合执法部门和乡镇人民政府、街道办事处都是依法成立的，有法律、法规、规章和政府调整执法职责、权限的正式文件规定的执法职责和权限，有机构编制部门核定的机构编制和符合条件的执法人员，经过当地人民政府公告主体资格的行政机关，是适格的行政执法主体，能以自己的名义实施行政执法活动并承担相应法律责任。 002 什么是行政处罚的管辖？城市管理综合行政执法如何厘清职责边界？ 行政处罚的管辖，是指有权实施行政处罚的行政机关或者法律、法规授权的组织，在对具体违法行为实施行政处罚时的权限和分工。确定行政处罚管辖的目的是解决究竟应当由哪一级与哪一个行政处罚主体来具体行使行政处罚权的问题，由此明确有权实施行政处罚的不同行政机关或组织之间职权范围的法律制度。 针对我国行政处罚实践中出现的重复执法、多头执法、执法交叉、一事多罚等问题，《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权制度。《行政处罚法》第十八条**款规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”该条为一个行政处罚主体行使多个行政处罚主体的行政处罚管辖权提供了法律依据。 城市管理综合行政执法即是相对集中城市管理行政处罚权的结果。即将若干业务主管部门的城市管理行政处罚权划转至城市管理部门和各街道办事处、乡镇人民政府，以其名义相对集中行使，并由其依法行使与之相关的行政检查权和行政强制权。 《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》和《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》对综合行政执法的范围作出了原则要求，并对制定城市管理综合行政执法权责清单作出了明确指示。根据中共中央和国务院的相关要求，各地对城市管理综合行政执法的范围依法依规进行了结合当地实际的规范和优化，以地方法规的形式对城市管理综合行政执法的权限和管辖权划分做了明确规定。在此基础上，各地还以规范性文件和公告的形式对城市管理综合执法的权责进行了梳理分类，制定了相关的权力清单、责任清单和职责边界清单等。城市管理综合执法部门应依据本地政府制定的法规和权力清单，依照法定程序履行职责。 由于城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处的行政处罚权是从各业务主管部门划转而来，涉及住房建设、生态环境、市场监管、水利水务、农业农村、卫生健康、交通运输等行业管理，尽管有权责清单对各执法事项和权限作出具体划分，但在执法实践中，依然可能存在职责混淆，权责不清的情形。城市管理综合行政执法部门、乡镇人民政府、街道办事处和各业务主管部门要根据法律法规政策和“三定”方案，结合城市管理综合行政执法的相关要求，由人民政府发布执法主体公告和权责清单，厘清各自的职责边界。 (1)对权责清单未予明确的行政检查职责，应由业务主管部门按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的要求，加强事中事后监管，继续履行行政许可、行业管理、监督检查、检验检测等职责，需立案处罚的，按照规定将案件移送城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处。 (2)业务主管部门移送案件给城市综合行政执法部门或乡镇人民政府、街道办事处实施处罚的，应同时移送以下书面材料：违法案件基本情况报告、主要证据材料、相关检测检验报告或者鉴定意见等。主要证据材料未能证明基本违法事实的，城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处可以自行组织调查，也可以退回要求补充证据材料。 (3)城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处对违法行为进行查处，涉及城乡规划、工程建设、住房保障和房地产以及其他较为复杂的专业判断和定性，确需相关专业意见的，应当请求相关业务主管部门协助出具专业意见。 (4)业务主管部门受理举报、投诉、信访，核查后认为应当由城市综合行政执法部门或乡镇人民政府、街道办事处实施行政处罚的，应在调查基本违法事实后，及时移送案件。 (5)城市管理综合行政执法部门受理举报、投诉、信访，核查后认为应实施行政处罚的，应及时立案查处；需先行移送业务主管部门调查的，应及时移送案件。 (6)城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处与各业务主管部门应共享相关行政执法信息资源：涉及划转行政处罚事项的法律法规规章和行业标准、规范性文件及行政处罚裁量基准；业务主管部门作出的与划转的行政处罚密切相关的行政行为；城市管理综合行政执法部门和乡镇人民政府、街道办事处作出的与业务主管部门管理密切相关的行政处罚、行政强制措施及执行情况；业务主管部门和城市管理部门和乡镇人民政府、街道办事处依职权设置的监控设施及数据信息。 ……