最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉司法解释理解与适用

　　《*高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉司法解释理解与适用/司法解释理解与适用丛书》：　　一、行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人　　行政机关负责人出庭应诉制度作为一种自下而上的司法制度创新，是随着社会经济文化发展和法治进程的推进，结合我国国情而产生的。2014年《行政诉讼法》修正之前，比较普遍的情况是，当行政相对人将行政机关告上法庭时，作为被告的行政机关往往派其普通的工作人员或仅委托律师出庭应诉，行政机关的负责人鲜有亲自出庭的情况，行政相对人对此意见很大。这种“告官不见官”现象不仅损害了司法审判机关的权威，也不利于发挥行政审判对行政机关依法行政的有效监督，更难以实现行政争议的实质性化解。对此，自2004年以来国务院在全国积极倡导和大力推行行政机关负责人出庭应诉制度。一些地方的党委和政府也日益认识到行政机关负责人出庭应诉制度的重要性，部分地区相继出台了专门的规范性文件。*高人民法院近年来也将行政机关负责人出庭应诉制度作为行政审判工作的着力点之一，积极指导下级法院推广行政机关负责人出庭应诉。如*高人民法院于2007年下发的《关于加强和改进行政审判工作的意见》，首次对行政首长出庭应诉制度进行了规定。2009年，*高人民法院发布《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，明确要求“要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台”。经过积极努力，行政机关负责人出庭应诉制度成为一项越来越成熟的制度在全国逐渐推广开来。　　但是随着行政机关负责人出庭应诉制度的发展，各地在落实该项制度的过程中也产生了一些问题和争议，其中关于行政机关负责人的范围，大家争论较多。如《行政诉讼法》修正后，有的地方法院提出，行政机关负责人是否与行政首长等同，行政机关负责人是否包括分管的副职负责人，是否包括其他领导班子成员，等等。对于行政机关负责人的范围，主要有五种观点：　　**种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的法定代表人。持此种观点的主要依据是民法的规定。在民法上，法定代表人是指依照法律规定代表行政机关行使职权的正职负责人，没有正职负责人的，由主持工作的副职负责人担任法定代表人。《*高人民法院关于适用（中华人民共和国民事诉讼法）的解释》（以下简称《民事诉讼法解释》）第五十条规定，依法不需要办理登记的法人，以其正职负责人为法定代表人；没有正职负责人的，以其主持工作的副职负责人为法定代表人。这种观点实际上认为行政机关负责人是指正职负责人和主持工作的副职负责人，这是对行政机关负责人范围的*狭义的理解。　　第二种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的法定代表人、副职负责人和其他领导班子成员。也就是说，行政机关负责人既包括正职负责人、副职负责人，还包括其他领导班子成员。根据我国的行政体制，有些地方的行政机关领导班子成员实际上并非都是副职负责人，但是也参与分管具体工作。　　第三种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的法定代表人、副职负责人和其他领导班子成员，在政府作被告的情况下，还包括法制部门的负责人和政府的秘书长、副秘书长等。另外，在特殊情况下，一些被诉行政行为实际上是被诉行政机关的下级行政机关作出的，应当由下级行政机关的负责人出庭应诉，更有利于解决行政争议。例如，在诉国有土地使用证案件中，国有土地使用证由政府颁发和盖章，但实际办理的工作部门往往是政府下属的国土资源部门，此时，虽然被诉的是人民政府，但也可以由国土资源部门负责人出庭应诉。这是*宽泛的行政机关负责人概念。　　第四种观点认为，由于行政诉讼在各级各地各领域的情况不同，行政机关负责人的范围*好由各地视具体情况自行酌定，不能一概而论，否则即使有明确的规定，也可能由于脱离各地实际而流于形式。　　第五种观点认为，行政机关负责人是指行政机关的正职和副职负责人。这种意见认为，《行政诉讼法》所指的“负责人”不等同于法定代表人，否则《行政诉讼法》就不会采用“负责人”这一概念。行政机关负责人既不能限定在法定代表人，也不能扩大到所有的班子成员，而是指行政机关正职和副职领导人。另外，行政机关负责人的概念和内涵应当与《行政诉讼法》其他法条的规定保持一致。《行政诉讼法》第五十一条第四款规定：“……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”第五十九条第二款规定：“人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第六十六条**款规定：“……认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的……”，第二款规定：“……依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”第九十六条第五项规定：“……可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留……”从上述法条对“主要负责人”“行政机关的主管人员”“直接负责的主管人员”等的表述来看，将行政机关负责人范围确定为行政机关的正职和副职负责人与《行政诉讼法》的规定精神相符。　　……