行政管理学(第四版)

**章 绪论 目前，国内外关于行政管理学的称谓有多种，如行政学、公共行政学、公共管理学等，这些概念在一定意义上被视为可以通用的概念。作为一门应用学科，行政管理百余年的发展史颇为丰富，而它在中国的命运却充满曲折。在本章，笔者将从“是什么”“为什么”入手，了解“行政”“行政管理学”的含义及行政管理学的产生、发展，以及研究的意义与方法等*基本的问题。 **节 行政与行政管理学 一、行政的含义 “行政”这个概念在中国的词汇里古已有之。“行”是动词，“政”是名词，二者结合就是执掌政务、处理政事的意思。在西方，英文administration一般被译为“行政”，而这一词来源于拉丁文adminatrarc，主要含义也是执行事务和管理。所以在非学术领域administration往往与management通用，中文“行政”的含义也已经被引申到更广的范围了。 行政学界的学者在研究“行政”时有自己不同的视域，他们对“行政”的理解大致有以下三种。 （一）基于“分权”学说的行政观 这种观点认为“行政”就是指立法、行政、司法“三权”并立中的行政权或行政权的行使。这种观点也被称为狭义行政观。在西方，分权学说始于古希腊时期，当时著名学者亚里士多德（Aristotle）就在他的代表作《政治学》（Politics）中，将政权分为讨论权、行政权和司法权。但是，真正成为现代学者狭义行政观理论基础的分权思想，则是法国启蒙思想家孟德斯鸠（Montesquieu）的“三权分立”（separation of the three powers）思想。孟德斯鸠集前人分权思想之大成，将国家权力划分为立法、行政、司法“三权”，同时提出并论证了以权力约束权力的可能性和必要性。一些学者正是以此为依据提出对“行政”的理解，即行政就是指这“三权”之一的“行政权”，或行使行政权的国家机构“内阁政府”所从事的政务活动。 基于分权学说理解“行政”，可以比较清楚地从理论上界定“行政”边界，可以比较清楚地确定行政的主体和客体，从而区分行政权力与其他权力行使活动。但其局限也是明显的，主要是不符合现实社会的实际状况。20世纪以来，各个资产阶级国家的行政权力都表现出扩大的趋势，而行政权力扩大的主要形式就是“三权”的互相渗透。在“三权”边界实际上日益模糊的今天，用狭义的行政观解释现实已经困难，还要它担负理论指导的重任，显然是其难以办到的。 （二）基于政治-行政二分的行政观 这种观点认为政治与行政应该是分离的，因为政治的任务体现在对国家意志的表达，而行政是执行国家的意志，所以更关注的是方法和技术问题。*早提出这个观点的是威尔逊（Thomas W. Wilson），此后古德诺（Frank J. Goodnow）1900年出版《政治与行政：一个对政府的研究》（Politics and Administration：A Study in Government）系统论证了政治与行政的关系。政治-行政二分（politics-administration dichotomy）的主要观点是，为了去除政党分肥的积弊，也为了提升行政工作的效率，需要将政治和行政做功能上的划分，但是要确保政治对行政的适度控制，以降低人们对政府背离民主的担忧。而且威尔逊和古德诺都只是强调对政治和行政做功能上的划分，而不是据此重新设置部门①。政治-行政二分的行政观将研究的视角投向了有效行政所必需的外部环境方面，即政治与行政的关系、国家意志的表达与执行方面，因而是比较宏观的一种行政观。 政治-行政二分的行政观，促成了行政学从政治学中独立为一门新学科，还为当时政府的行政管理活动提供了理论依据，使政府更多地关注管理技术，从而推动了行政管理的科学化。但在现实中它的局限也是明显的。*先，由于对政治与行政相分离观点的盲目推崇，多数人甚至忽视了古德诺关于政治与行政无法真正分离、应当相互协调的观点。其次，政治-行政二分的行政观，没有提供合理的行政组织结构模式，也没有说明行政系统应该如何有效运转。*后，政治-行政二分的行政观也不能普遍适用，它具有特定的应用限定。它产生于多党政治这一特定的政治环境下，只有在特定的政治条件下才有意义，因此，**次世界大战后行为主义批判性地出现成为必然。 （三）基于管理功能的行政观 这种观点认为行政是指所有公共部门和私人部门，也包括非政府组织（non- governmental organization）的行政事务的管理和处理活动。这种观点又被称为广义行政观。持这种观点的代表人物是系统论述行政学科的**人——美国学者怀特（Leonard White）。他在1926年出版的代表作《公共行政学导论》（也译为《行政学导论》，Introduction to the Study of Public Administration）中提出：“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制。”②这样的观点在行为主义行政学家西蒙（Herbert A. Simon）那里得到发挥，西蒙著名的“行政谚语”和对组织影响力的研究，都是基于行政管理功能的分析。这种观点基于一般的管理，对行政活动的性质、工作范围没有做任何的限定，所以，实际是把行政的外延扩大到了所有组织的内部管理，也就是通常所谓的部门行政，这样就形成了广义行政观。 基于管理功能的行政观在提升行政管理的科学性、专业性方面起了极大的促进作用，同时极大地拓展了行政学的研究领域，是行政学走出政治学的樊篱后研究领域的扩展。但负面的影响也会随之产生，即如果将行政混同于一般的管理，那就无法体现行政组织特有的政治性、权威性、公共性、公益性，当然也就不能真实反映行政管理的规律。 （四）行政的定义 对于“行政”这个概念，学界至今未形成完全一致的共识。 不过国内有影响的专家学者实际都是狭义行政观的支持者，他们都不主张将行政的使用外延扩大到国家行政机关以外。本书也持狭义行政观，即行政的定义是，行政就是国家权力机关的执行机关依法管理国家和社会事务，以及管理机关内部事务的活动。 需要特别指出的是，本书的行政定义虽然属于狭义行政观，但并不与西方的任何一种狭义行政观相同。本书的行政观是建立在理论与现实结合的基础之上的，既不同意行政应偏重技术和方法，从而应与政治分离的观点，也不同意行政权是与立法权、司法权相对立的权力的观点，因为这些观点理论上都有不科学之处，与现实也不符合。 二、行政管理的含义 “行政”概念提出后，在现实中又引申出“公共行政”（public administration）、“行政管理”、“公共行政管理”，以及近些年的“公共管理”等近似的概念。说它们近似是因为这些概念的含义有相同之处，但又各有明显不同，不能简单画等号。 （一）行政管理的内涵 “行政管理”多数情况下也被简称为“行政”，这个中文概念与英文administration对应。但是因为现代各种类型的组织，如企业、学校、医院等，都会设置专门的行政管理岗位，如企业办公室、学校办公室等，为了区别公共组织的行政管理与其他类型组织的行政管理，就出现了public administration这个概念，所以，行政管理有时也与public administration通用。由此也可以知道，“行政”或“管理”与“公共行政”、“公共行政管理”或“行政管理”没有实质的区别。可以这样理解，“公共行政”强调的是管理活动的目的性，即突出行政活动的公共性，而“行政管理”强调的是管理活动的主体性质，即突出所从事的管理活动。 由于原本“行政”中的“行”就是管理的意思，所以再加“管理”当然就特别突出是行政机关管理的内涵。为此，本书同意这样理解行政管理的内涵，即行政管理是指行政机关及其行政人员对国家事务、社会事务和机关内部事务的计划、组织、指挥、协调、控制等管理活动。这一定义主要强调了行政管理的管理属性。 （二）行政管理的构成要素 从管理的角度研究行政管理，可以认为行政管理与一般管理一样，主要由管理目标、管理主体、管理对象、管理工具等构成。但是从行政管理是国家行政权力性质的角度看，行政管理的构成要素就应该不同于一般的组织。行政管理的主要构成要素应该包括行政权力、行政职能、行政组织、行政体制和行政管理方法等。 （1）行政权力是国家政治权力的重要组成部分，是行政管理活动赖以展开的强制性依据。现代国家的行政权力主要来自国家的宪法和其他法律规定，其中包括法定权力和法律授权。有的国家的行政权力也会来源于行政惯例。 （2）行政职能是政府的职责和任务，也是行政机关设置的依据。行政管理的内容由具体的行政职能所反映，所以不同历史时期国家工作重心不同，行政职能的侧重点不同，具体行政职能也不同。 （3）行政组织是各类行政机构的总称。行政组织是行政职能的载体，所有行政职能都是通过行政组织而得到行使和*终实现的。所以，行政组织也是国家机器的重要组成部分。 （4）行政体制也称行政管理体制，是行政权力的外在形式，具体表现为行政机构内部的领导组合方式。行政体制由行政组织、行政制度和行政关系共同构成，因为它既包括不同行政层级之间行政组织的隶属关系，也包括同级行政组织之间的相互组合关系。行政体制直接关系行政权力的实现程度，关系行政组织功能的发挥和行政职能的实现。 （5）行政管理方法是实现管理目标的“工具”。基本的行政管理方法包括法制和财政，这两类方法的依据都源于国家权力。其中，财政提供物质性的行政管理依据和手段，法制提供非物质性的依据和手段。其他的方法，比如市场的、社会的方法等是可选择的方法。 行政管理的内涵都集中于这些基本要素，行政管理活动就是由这些要素的运动构成的。 三、行政管理学的研究对象 基于上述对行政和行政管理含义的深入认识，行政管理学就是研究国家权力机关的执行机关依法对国家事务、社会事务和机关内部事务进行管理的活动及其一般规律的科学。行政管理对象的广泛性也决定了这个学科与多个学科有密切的联系。 （一）行政管理学的主要研究内容 作为学科的行政管理学，其主要研究内容肯定与行政管理的主要构成要素是一致的，即行政管理的主要研究内容可以分为行政管理主体研究、行政行为约束研究和行政流程研究三大部分。 （1）行政管理主体研究。这是行政管理学的核心部分，它具体包括政府职能、行政组织、政府间关系及行政人员。这些内容之间存在清晰的逻辑联系，即作为国家职能组成的政府职能是全部行政管理活动的逻辑起点，政府职能的抽象性决定了它必须以行政组织和不同层级的政府为载体。行政组织和不同层级的政府又是在行政体制内运作并发挥作用的。行政组织及各级政府的真正运动主体是人，而在行政组织及各级政府内的行政人员就是政府的人力资源。 （2）行政行为约束研究。这是研究约束行政管理主体行政行为各因素的部分，这些约束因素主要包括公共财政、行政法治。政府的所有活动都离不开资金的支持和保证，所以公共财政是必须要研究的重要约束因素。所有现代国家都是法治国家，政府以“法无授权不可为”作为基本行为准则，研究行政行为也必须研究行政法治。 （3）行政流程研究。这是研究政府管理过程的部分。政府的一般管理流程依次包括行政领导、行政决策、行政执行、政府绩效管理、行政监督五个环节，本书的编排顺序也力求与现实行政管理工作流程一致。行政领导既可以作为动词理解，也可以作为名词理解，正因为如此，把行政领导的内容放在行政流程之*，即组建了领导机构，确立了领导体制才能开始行政决策、行政执行等后续实务。这里需要强调的是，就国家政权来说，行政决策是执行性的决策。政府绩效管理和行政监督都是行政管理的控制手段，它们的区别在于，绩效管理的指标体系及其评价环节可以起到事前引导、事后反省改进的作用，而行政监督更多的是事中、事