实现高质量就业的公共服务体系研究

第1章 绪论 当前，以制造业数字化、网络化、智能化为核心的第四次产业革命正在全球兴起。中国经济也正在由高速增长阶段向高质量发展阶段过渡。面对劳动力市场出现的新形势、新问题、新矛盾，政府给予了就业优先发展的顶层战略设计，就业问题的重要程度由此可见一斑。尤其在我国经济走向高质量发展的进程中，不仅要实现就业在数量上更加充分，而且要实现就业在质量上的提高。高素质的劳动力是经济高质量发展的原动力。 本书以十八大报告首次提出的“实施就业优先战略”和“推动实现更高质量的就业”政策与十八届三中全会提出的“健全促进就业创业体制机制”顶层设计为前提，2015年《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》和2016年、2017 年的政府工作报告中都强调加强对灵活就业及新就业形态的支持，2017年十九大报告提出了“要坚持就业优先战略”，本书试图以就业公共服务体系建设为突破口，探究我国就业质量中亟待解决的理论和实际问题，寻求适合我国国情的实现高质量就业的有效途径。 劳动经济学科是我国近年来发展较快的一门学科。该学科研究的宗旨之一是解决劳动力在市场中的流动与就业问题，然而就业质量已成为当前我国经济发展中的核心问题与前沿问题。尽管改革开放40多年来我国经济发展总体态势良好，但劳动者的就业质量还处于低水平，在某些方面甚至出现倒退迹象，如工资拖欠、超长加班、就业机会不均等。本书在十八大报告提出的“实施就业优先战略”和“推动实现更高质量的就业”与十八届三中全会提出的“健全促进就业创业体制机制”的背景下，基于公共服务体系构建视角，对我国就业质量中亟待解决的理论和实际问题进行研究探索，符合我国经济发展的战略导向和公共政策取向。本书通过研究，一是发掘高质量就业在经济发展中的核心价值，通过可持续的就业政策与优化的公共服务体系，探索实现我国高质量就业的新途径；二是在现有理论基础上提出系统的、符合国情的高质量就业及公共服务体系理论分析框架，从公共政策服务、公共信息平台服务、公共服务机构设置、职业教育培训四方面对我国就业公共服务体系问题进行分析，为实现高质量就业提供理论参考；三是建立我国不同地区高质量就业公共服务体系指标的多级评估模型，对就业公共服务体系进行实证研究，进一步提出就业公共服务体系差异化的制度与公共政策，完善公共服务体系，为我国实施更加积极的就业政策，推动实现高质量的就业研究提供一个新的视角；四是提出不同地区高质量就业公共服务体系发展模式的具体思路。其具体科学价值如下。 首先，创新解决学科中的新问题。劳动经济学科是我国近年来发展较快的一门学科。改革开放40多年来，人均GDP（gross domestic product，国内生产总值）增速达到9.6%，但劳动者的就业质量并没有显著提高，在某些方面甚至出现倒退迹象，如工资拖欠、超长加班、工作环境恶化等。本书在十八大报告提出的“实施就业优先战略”和“推动实现更高质量的就业”与十八届三中全会提出的“健全促进就业创业体制机制”背景下，就如何实现“优先、高质量”的就业问题，以创新构建就业公共服务体系为视角，探索高质量就业途径。 其次，构建测评就业质量评价指标体系。建立就业质量评价指标体系，利于科学分析就业公共服务体系与就业质量关联性程度，有助于掌握和分析就业公共服务的实际状态、评估实施效果，进而制定相应政策；解决部分行业和企业遭到金融危机冲击之后效益降低、岗位缩减、雇工需求降低、就业形势严峻等一系列问题，就业质量的提高事关我国经济发展大局及社会稳定。 再次，创新构建就业公共服务体系，为高质量就业寻找新途径。在现有理论基础上提出系统的、符合国情的我国高质量就业的理论分析框架。同时建立不同地区高质量就业公共服务体系指标的效应评估模型，对就业公共服务体系进行实证研究，搭建就业公共服务体系框架，完善提高就业质量的对策，为推动实现更高质量的就业研究提供一个新的视角。 *后，采用多种方法对不同地区就业质量指标进行多级评估，为高质量就业提供优化的公共服务环境。将就业公共服务体系建设成为以“就业公共服务政策、公共服务基础设施建设、公共服务机构设置、职业教育培训”为核心的服务体系。本书在探索就业质量指标评估方法的同时，将更多地考虑与我国经济社会发展相结合，注重揭示公共服务体系与就业质量相互制约、相互影响的机理。 近年来，国外对就业质量的研究主要集中于对就业质量内涵描述与评价指标的研究，就其内涵来看，具有代表性的有两种观点。一是传统的就业质量观，集中于“二分法”，用就业率与失业率的统计来描述就业质量，这主要是遵循凯恩斯“充分就业”理论，随着经济的发展与人类社会的进步，就业质量的内涵在不断完善与丰富；二是国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）于1999年提出的“体面劳动”，其核心含义是指在尊重劳动者“人”的尊严的前提下获得平等的、可持续的及体面的就业机会，被西方学界普遍认为是就业质量概念的基础。 西方学者对就业质量指标的研究主要体现在指标的设置与指标体系构建两方面。例如，欧洲基金会认为“就业质量”是指劳动者在整个劳动过程中以及工作之外的各种权利和身心健康状况，认为就业质量是一个多元化概念，提出以社会的、公司的和个体的三个维度指标观测就业质量，即建议从个人框架形成四个维度确保职业和就业安全、维持和促进健康与福利、发展技能与能力、协调工作与非工作的生活指标体系，每个维度又包含多个指标。Beatson（2000）从劳动/回报关系经济契约内容与雇主/雇员关系心理契约内容两个维度指标来衡量就业质量，进而用工作的外部特征和内部特征细分指标，外部特征包括薪酬福利、工作时间、工作与生活平衡、工作保障和发展机会等指标，内部特征包括工作内容、工作强度、工伤疾病等指标。西方学者对就业质量指标体系构建的研究主要是以国际劳工组织提出的就业质量指标体系为基础，从劳动者权利、社会对话和地位、福利保障等涉及就业质量主要内容的角度进行研究。目前西方理论界广泛认同的就业质量是6个维度、11个属性、40个指标之说的“体面就业”。 西方对就业公共服务含义、作用、服务规制的有效性方面的研究：在就业服务含义的研究中，Thuy等（2001）提出就业服务是由劳资双方的工作匹配度、劳动力市场信息和劳动力市场管理等内容组成的。关于就业公共服务作用的研究有如下观点。澳大利亚学者Dockery和Stromback（2004）提出，研究就业公共服务能起到提高政府监管的作用，就业公共服务功能不应只限于“帮助失业者找工作”这一传统属性上，培训“就业能力”的功效应得到发挥。美国学者Lee（2007）认为，公共就业服务机构可以克服私营服务机构因市场信息不对称而带来的“逆向选择”问题，公共服务机构多元主体并存可以提高劳动力市场运行效率；在就业公共服务规制的有效性研究方面，澳大利亚学者Dockery和Stromback（2004）认为“高质量的公共服务”，尤其是“职业指导、技能培训及社会就业保障”三方面对就业的促进作用更大（Betcherman et al.，2004），并且提出政府与企业联合进行技能培训的模式、发挥企业开展个性化的技能培训项目的优势，其既有助于提高就业工作效率，又有利于提高就业质量。德国学者克劳斯等（Kraus et al.，2000）采用模型统计分析德国就业公共服务政策的有效性问题，统计分析了就业公共项目与劳动者再就业的关联程度，对就业公共政策的实施效果进行评价。对就业公共服务机构作用的研究中，哥本哈根大学Winther（2014）在《区域发展和就业公共机构对丹麦的影响：就业增长和人力资本》中提出丹麦绝大多数劳动者就业是通过就业公共服务机构途径实现的，就业公共服务机构对提高就业率起到关键性作用。就业公共服务机构的服务，优化了人力资本空间分布结构与人力资源配置；而在就业公共服务制度研究中，美国著名学者Lee（2007）认为营利性就业服务机构给就业公共服务市场注入了活力，但缺乏规范化与专业化的管理规制。 国内学者对就业质量的研究主要分为三类，一类是定性宏观分析就业质量，重点从工资水平、工作环境、就业机会等方面研究，目前理论界尚未形成统一的定义和衡量标准。 另一类是定量分析不同就业群体就业质量与计量分析就业质量评价与就业质量指标体系构建。针对不同就业群体就业质量的计量回归分析，如对大学生群体、农民工群体、个人就业质量满意度等方面的分析。苏丽锋和陈建伟（2015）的《我国新时期个人就业质量影响因素研究——基于调查数据的实证分析》，从提升个人就业质量的视角出发，通过多个指标对我国新时期个人就业质量进行了比较分析，并构建了包含个人就业满意度信息的就业质量指标，利用有序评定模型对新时期个人就业质量影响机制进行了实证研究。张抗私和王雪青（2016）的有关高校毕业生就业质量一文《经济新常态的发展趋势：从数量观念到质量管理——基于大学毕业生就业质量分析的视角》中提出了学历同高校毕业生就业质量呈正相关关系，认为企业性质差异导致高校毕业生就业质量上的迥异。有关农民工就业质量研究的如明娟（2016）的《农民工就业质量状况及变动趋势》，通过客观指标指数法构建了我国农民工就业质量计量模型，得出了农民工就业质量同其年龄呈倒U形关系的结论。赵蒙成（2016）的《社会资本视角下的新生代农民工就业质量研究》提出了社会资本在提高农民工就业质量中的作用及影响因素。 第三类是衡量与评价就业质量的定量分析，是近年来受众多学者青睐的研究方法，对就业质量指标做量化分析，综合来看，基本可以分为从宏观、微观及国际劳工组织标准三个视角来衡量就业质量。以国际劳工组织标准为依据衡量就业质量的代表性观点有刘燕斌（2013）认为体面工作的衡量标准包括促进就业、完善社会保障、劳动者基本权益维护和社会对话四个维度的宏观分析。同时认为，就业质量还应包括劳动环境、劳动效率和劳动贡献率等多维度的微观衡量标准（劳动和社会保障部劳动工资研究所，2003）。程蹊和尹宁波（2003）、马庆发（2004）的研究认为，应从职业社会地位、工资水平、社会保障、发展空间等宏观视角来衡量就业质量。第三类研究中*具有代表性的研究是赖德胜教授支持的北京师范大学劳动力市场研究中心编写的《2011中国劳动力市场报告》，其提出就业质量指数体系包含就业环境、就业能力等6个维度的宏观指标，20个二级中观指标和50个三级微观指标。总体来讲，我国就业质量研究还处于初级阶段，就业质量正如《2011中国劳动力市场报告》中指出的，“我国就业质量总体上仍处在较低水平”。特别是在新经济条件下劳动力市场中出现了一些新问题，如在《2018中国劳动力市场发展报告》中提到“改革开放四十年来，我国劳动力供给从结构性过剩转向结构性短缺，高技能劳动力短缺与低技能劳动力结构性失业共存”；“劳动力市场的高流动性开始逐渐降低，劳动力流动的户籍障碍依然没有完全化解”。上述问题应该是未来经济发展中必须解决的深层次问题，解决了这些问题才能真正解决劳动者高质量就业问题。就业质量评价研究《我国就业质量水平评价研究——兼析实现更高质量就业的政策取向》（王阳，2014）评估了我国就业质量水平并分析了当前主要的就业质量问题：2001年以来我国就业质量水平呈现“下降趋势的W形”变动轨迹，经济增长和劳动力市场政策调整都对就业质量水平变化有较强的预测作用，但存在滞后性。 就业公共服务方面的研究主要集中在四个方面：一是中国就业公共服务体系中政府角色及制度化的研究。国内*早研究我国就业公共服务的是陈建刚（2005），他指出建立健全就业公共服务必须充分调动和发挥政府公共部门、非政府组织和个人的积极性、创造性。二是有关高校毕业生就业公共服务与城乡统筹就业公共服务问题研究（何思等，2009），何思等立足广东高校就业服务现状，通过对广东省11所高校就业服务的实证研究，探讨金融海啸下提高和创新高校就业服务的思路。三是对发达国家就业服务体系与模式问题的研究（竺淑