PPP基础性制度建设研究

第1章绪论 1.1　研究背景与意义 政府和社会资本合作（public-private partnership，PPP）模式是按照党的十八届三中全会全面深化改革的要求，在学习消化世界银行和一些发达国家成功经验的基础上，结合我国国情而推出的一项公共服务供给管理体制机制创新，旨在通过政府和社会资本协作协同，建立风险分担、利益共享的合作模式，引入市场化机制提高财政资金使用效率，优化社会公共产品和公共服务的供给结构，为市场主体创造发展空间。自2013年底启动PPP改革以来，我国积极探索通过国家治理现代化推动PPP模式运用，并通过PPP改革成功实践促进国家治理现代化的各项体制机制创新，形成了PPP改革发展与国家治理现代化交互推进的良性互动。 经过多年的快速发展，我国已形成全球*大的区域性PPP市场。全国PPP综合信息平台数据显示，截至2021年末，入管理库项目10243个、投资额16.2万亿元；累计落地项目7683个、投资额12.8万亿元，落地率（签约项目投资额占在库项目总投资额的比例）79.0%；累计开工项目4804个、投资额7.6万亿元，开工率（开工建设项目投资额占在库项目总投资额的比例）46.9%。PPP模式已成为我国稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手，有效推动了基础设施与公共服务供给，促进了市场在资源配置中决定性作用的发挥。世界银行2018年发布的《PPP基础设施采购报告》②指出，在全球135个经济体中，中国PPP改革和实践处在全球中上等水平。 随着PPP改革的推进，PPP基础制度建设在不断探索中逐步完善。以《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）、《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金〔2015〕167号）等为核心的基础制度与政策体系亟须进一步完善。2017年以来，为进一步“防风险”“抓规范”，中央各部委先后发文要求清理不规范的PPP项目，严禁地方政府采用向社会资本承诺*低收益、回购社会资本的投资本金、承担社会资本的投资本金损失等方式变相举债，明确了对PPP项目中不规范行为导致的地方政府隐性债务风险的监管思路，有效遏制隐性债务增量、积极稳妥处置隐性债务存量，强化问责和责任追究机制，贯穿事前、事中、事后监管，通过清理不规范PPP项目与合理支持存量PPP项目，优化公共资源与财政资源配置，防范和化解地方政府隐性债务风险。 在此监管背景下，当前PPP整体风险控制在安全区间内。根据全国PPP综合信息平台数据的核算，截至2021年末，全国2759个已实施PPP项目的行政区中，有2718个行政区在PPP项目合同期内各年度的财政承受能力（简称财承）指标值均未超10%红线，有41个行政区在一些年份的财政支出责任占比超过10%的红线，目前已要求超过地区财承限额的行政区停止新项目入库，PPP财政支出责任处于安全区间。 然而，不容忽视的是，现阶段PPP实践中的一些风险因素开始凸显，部分地方在PPP发展中出现泛化、异化等不规范现象。对于PPP财政风险管理而言，一方面，由于目前缺少衡量项目、区域层面的PPP财政风险定量模型，难以判断某个地区的财政风险控制能力，在各级以本级PPP项目财政承受能力10%红线作为统一管理标准的情况下，地方“防风险”和“促发展”存在不匹配问题；另一方面，由于PPP是一种“引制”、“引资”和“引智”相结合的制度供给创新，部分地方政府为了争取短期政绩，违规、超额推动PPP发展，对当地财政的可持续发展与地区经济金融安全产生了较大隐患。并且，在地方债务清理规范过程中，对于PPP项目可能导致的隐性债务规模的核算口径仍存在较大争议。对PPP物有所值评价而言，其同样面临新的考验，尤其是定量评价。受限于发展时间较短、数据积累不足等制约，物有所值定量评价较容易流于形式，不能发挥应尽的甄别作用。这些风险因素与不规范行为对PPP基础制度建设提出了更系统、更高质量的要求。 国外PPP模式的实践经验表明，一个良好的基础制度环境是PPP有效运行和发展的根本。当前我国仍处于PPP的探索阶段，在监管规范、风险防范及利益保障等机制方面存在着制约PPP实施和发展的局限，需要在未来的进程中不断完善。实现PPP高质量发展还将面临更多的挑战，亟待进一步加强理论与政策研究，为PPP改革实践提供理论支撑与政策指导，尤其是在PPP基础性制度、长效管理体制建设等方面。 因此，在当前阶段，针对PPP改革中的基础性制度建设问题进行系统性研究，具有重要的理论意义与现实意义。在理论层面，有助于进一步完善PPP及国家治理相关研究的理论与方法体系，夯实PPP模式的理论基础，推动PPP学科建设。在制度层面，有助于为完善PPP财政承受能力论证与物有所值评价等政策规定提供依据，增强政策的科学性和前瞻性，夯实规范管理的制度基础，助力国家重大体制改革与创新驱动发展。在实践层面，有助于有效防范PPP项目风险，提升财政资金配置效率，促进PPP改革实践高质量发展。 1.2　国内外研究现状 本书从PPP财政风险管理和物有所值评价两个方面对国内外相关研究进行综述，并分析未来研究动态。 1.2.1　PPP财政风险管理相关研究 PPP财政风险是区域性PPP项目整体风险的体现，为更全面了解PPP财政风险的研究现状，本书从PPP项目风险和PPP财政风险两方面进行文献梳理分析。 1.PPP项目风险管理 PPP项目的特殊之处在于项目投资较大、持续时间较长、参与方较多，故PPP项目在实施过程中将会面临更为复杂的风险，PPP项目风险管理一直是学术研究的重点。国内外对于PPP项目风险管理方面的研究主要分为以下三个方面：风险识别、风险评估、风险分担，本书着重梳理相关研究进展。 1）风险识别 Grimsey和Lewis（2002）对基础设施领域进行了风险分析，总结了九大风险：技术风险、建设风险、运营风险、收益风险、金融风险、不可抗力风险、政治风险、环境风险、违约风险，并对不同风险类型进行了对比研究。Schaufelberger和Wipadapisut（2003）调查和分析了13个案例，发现项目风险、项目条件和融资的可获得性是在选择项目融资策略时考虑的主要因素，在诸多风险中，政治风险、财务风险和市场风险被认为是影响项目融资策略选择的*重要因素。还有一些学者则通过问卷调查法收集数据，分析项目的主要风险因素，进一步研究了项目的委托代理方以及金融机构对这些风险因素的感知程度。普遍认可的主要风险类型包括政治、财务、收益、市场、宣传、采购、开发、建设完工以及运营等风险。Bing等（2005）基于对英国PPP/PFI（private finance initiative，私人主动融资）项目的调查，将PPP项目风险归类为宏观、中观和微观三个层面（PPP模式风险分类见表1-1）。宏观风险着重指国家或产业层面的外生风险，主要包括政治风险、宏观经济风险、法律风险、社会风险和自然风险；中观风险指项目系统边界内的风险，主要包括立项风险、融资风险、剩余风险、设计风险、建造风险及运营风险；微观风险主要存在于利益相关者间，包括合作关系风险和第三方风险。Ng和Loosemore（2007）基于风险与项目的相关性将PPP风险分为项目风险和一般风险，项目风险是项目微观环境或项目管理方式所引起的风险，如项目的选址、设计、运营、建设、收益、资产、残余及违约风险等；一般风险不与项目直接相关，而与项目的宏观环境有关，并可对项目产生重大影响，如政治、自然、金融、法律以及经济风险等。Medda（2007）在分析PPP交通基础设施项目的风险时，把风险分为技术风险、商业风险、政治风险以及融资风险四类。de Jesus Rock和Wu（2020）通过对交通运输领域PPP项目进行分析，将风险分为政治、经济、社会文化和技术风险。 国内研究方面，柯永建等（2008）提出PPP模式的风险指标可以分为政治、建造、经营、法律、市场、财经和其他风险七大类。邓小鹏等（2009）应用问卷调查法和因子分析法将20种关键风险归纳为五个主因子，即宏观管理和私营机构风险、政府监管风险、项目风险、财务风险、公私决策风险。亓霞等（2009）基于中国PPP项目案例详细总结了以下风险：法律变更风险、审批延误风险、政治决策风险、政治反对风险、政府信用风险、不可抗力风险、融资风险、收益风险、项目唯一性风险、设备供给风险、市场需求风险、收费变更风险、腐败风险。胡忆楠等（2019）通过对“一带一路”沿线国家11个典型PPP项目案例的整合与分析，将风险归纳为政治、法律、经济、社会和自然等五类主要风险。梁晴雪（2020）将PPP项目风险分为两大类：一是政治、经济、法律、环境、建设、技术等方面的显性风险；二是财政承受能力、物有所值、绩效评估、风险分担、全生命周期项目管理等隐性风险。李文鼎（2020）从不同的风险承担主体出发，采用工作结构分解法将市政道路PPP项目中的风险划分为政府方风险、社会资本方风险与合作关系风险。肖红玲（2021）采用生命周期理论，分别对决策阶段、项目融资阶段、建设阶段、特许经营阶段进行风险识别，通过查阅文献的方式和行业专家咨询来确定其中的共性因子，包括政策、法规、经济、财务、管理、技术、质量、合同、环境、运营等十大类共30个指标。张丛林等（2021）运用案例分析法甄别PPP项目准备、实施和合同终结三阶段存在的风险，包含11个关键环节、26个主要风险因素。 常用的风险识别中的信息搜集方法包括集思广益的头脑风暴法、利用专家经验的德尔菲法等，图解技术包括系统流程图法、因果分析图法等（风险识别方法对比表见表1-2）。 2）风险评估 风险因素评估方面，国内外学者分析方法工具种类繁多，如德尔菲法、头脑风暴法、风险核对表、SWOT分析法、工作分解结构法、敏感性分析、故障树法、蒙特卡罗模拟等。冯永亮和张宏国（2007）利用模糊层次分析法评价了合作投资项目的风险环境。Ebrahimnejad等（2010）针对风险因素多的发展中国家构建风险等级结构，同时利用模糊集和理想解贴近度法对BOT（build-operate-transfer，建设-经营-转让）项目中的风险进行评价排序。Iyer和Sagheer（2010）利用解释结构模型（interpretative structural modeling，ISM）构建风险的等级结构和内部关系，再利用交叉影响矩阵相乘法（matrices impacts croises-multiplication appliance classement，MICMAC）分析来确定这些风险的相关性和影响力。孙艳丽等（2012）对PPP融资风险因素进行了问卷调查统计，基于此建立ISM，得出因素间的关联图，对影响PPP风险的主要原因进行了分析。袁义淞（2014）通过整理专家意见列出了13种风险要素，包括政府管理、政策法规、市场、金融、环保、社会、管理者、技术、合同、投融资、信用、运营和自然等风险，基于ISM和模糊综合评价法计算出各种风险的权重。丁晓欣等（2020）借助故障树模型分析影响综合管廊工程PPP项目的风险因素，对全生命周期阶段需要重视的基本事件的关联度大小进行排序判断，得到入廊需求及收益不稳定、融资风险、地方政府财政能力有限、法律体系不健全、技术不完备、土地征拆问题、政府信用等7个对项目风险影响较大的因素。刘金林等（2020）在WSR（wuli-shili-renli，物理-事理-人理）方法论下，从物理、事理、人理三维视角识别出污水处理扩建PPP项目的融资风险，引入模糊网络分析和云模型等数学方法，运用德尔菲法对风险进行评估。车鲁平等（2020）从宏观、微观两个层面识别出适用于交通设施PPP项目风险评价的22个指标，利用决策试行与评价实验室（decision making trial and evaluation laboratory，DEMATEL）