京津冀水资源需求管理与适水发展:理论和实践

1.1水资源需求管理理论 1.1.1水资源管理理念的演变 水资源是人类社会生存和发展的基础性资源。随着人口的快速增加和经济社会的快速发展，水资源需求不断增加，以水资源短缺、水环境污染和水生态破坏为基本特征的水问题不断加剧，强化和优化水资源管理成为国际社会与各国政府共同关注的问题。水资源管理的理念经历了供水管理(供给侧管理)、需水管理（需求管理）、综合管理、适应性管理等多种变化。 1.供水管理（供给侧管理） 水资源的管理是从供水管理起步的。供水管理是人们通过各种工程措施，如开渠、打井、筑堰、修建水库甚至实施跨流域调水工程，联合利用地表水和地下水资源，供应经济社会各方面对水的需求。供水管理强调供水能力应满足经济社会对水资源的需求，以工程措施为主，以寻找和开发水源、扩大供水能力为基本特征。 供水管理也是基于水资源需求估计的，但由于其以供水工程措施为主的管理特征，通常对水资源需求估计过高，导致水资源过度开发。20世纪80年代初，水利部门预测2000年全国需水量为7096亿m3，而2000年实际用水量为5498亿m3，预测偏高22.5%。2000年，中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究综合报告》指出，这种预测偏高导致水资源规划偏离实际，对水资源管理工作失去指导意义。该报告预测2010年全国需水总量在6300亿～6600亿m3，2030年在7000亿～8000亿m3。实际上2010年全国需水总量为6022亿m3，预测偏高278亿～578亿m3。这种以供水工程建设为目标的供水管理，不同程度上误导了供水规划和供水工程的建设。 2.需水管理（需求管理） 2000年，中国工程院《中国可持续发展水资源战略研究综合报告》提出“以需水管理为基础的水资源供需平衡战略”。需水管理开展*早的国家是以色列，其在开发和控制水资源的基础上，以水的*大效率和收益为目标，进行严格的需水管理。以单位水量应产生的*大效益来分配水的使用权，不生产耗水量大的粮食，而以出口耗水量少而产值较高的水果、蔬菜、花卉等来换取粮食。 3.综合管理 水资源综合管理于20世纪90年代兴起，1992年联合国环境与发展大会上推动此议题。全球水伙伴将水资源综合管理定义为，“在不损害重要生态系统可持续性的条件下，以公平的方式促进水、土地及相关资源的协调开发和管理的过程，以使经济和社会福利*大化。”水资源综合管理涉及许多利益相关方对水资源利用和保护规划的协调，代表对水资源整体性管理的路径。 4.适应性管理 传统水资源管理方法有许多局限性，例如，在处理环境变化和突发性问题的组织与政策方面，不能应用生态系统原理进行管理，没有足够的能力及时解决包括河流系统在内的大生态系统的科学管理问题，等等。而适应性管理日益受到关注，已应用到自然资源管理、商业、工程和公共管理等领域。 适应性管理是通过对已实施管理措施的学习，持续提高管理政策和实践的系统过程。目前，水资源适应性管理主要应用在生态修复和应对气候变化等方面，且在应对气候变化的影响方面逐渐受到重视。过去水资源部门很少关注气候变化，没有意识到气候变化对未来水资源的影响。气候变化具有不确定性，过去的气候资料不足以成为预测未来气候波动和极端事件的可靠基础，利用观测到的资料外推更加不可靠。这也意味着过去水资源规划和管理所依据的数据与假定对将来的预测不再那么有效。气候变化需要水管理者和用水户更有效地处理风险与不确定性问题，适应性管理已成为水管理部门应对气候变化的一个重要举措。 1.1.2水资源需求管理的概念 1.水资源需求管理的内涵 水资源需求管理是伴随着对水资源经济价值认识的提升和水资源短缺危机加剧而产生的一种新的管理模式（谈国良，1992）。长期以来，水资源管理的重心是供给侧管理，即依靠扩大供水规模满足人们日益增长的用水需求。随着人类社会对水资源需求的不断增长，供水工程的开发难度和成本不断加大，水资源过度开发会引发一系列生态环境问题，单纯依靠增加供给已无法满足人们对水资源的需求。这迫使人们从供给的反方向，即从需求管理的角度寻找解决途径，通过制度、技术和政策等措施，合理抑制用水需求，从而缓解水资源供需矛盾，促进水资源公平、高效和可持续利用。水资源需求管理涵盖水资源综合管理和需水管理，即在水资源综合管理基础上重点加强需水管理，强调从全流域出发、从源头到终端用户全过程对需水进行管理。需水管理将水资源视作一种有价值的经济资源，强调开源和节流并重，注重抑制不合理的水资源需求，注重水资源的优化配置和可持续利用。需水管理面向的对象包括人类与自然在内的所有用水户，目的是通过控制不合理需水，避免水循环可再生性或可更新性遭受破坏，确保水资源的可持续利用（黄永基和陈晓军，2000）。显然，需水管理能够很好地体现人-水的和谐与协调发展，是尊重自然规律、不与自然对抗的一种适应性策略。需水管理具有深刻而广泛的内涵。需水调控的目的不是限制人们的用水，而是要求人类自身在遵循人、水与环境关系和谐发展的前提下合理用水、计划用水、节约用水、保护水源，杜绝一切浪费和不必要的奢侈性用水（陈龙和方兰，2018）。水资源需求管理作为水资源管理领域中的新兴产物和必由之路，目前并没有统一的定义，其理论内涵和具体内容仍处在不断探索与研究中。关于水资源需求管理的内涵，不同学者从不同的角度进行了论述（姜蓓蕾等，2011；邓履翔，2011；曾睿和曾庆枝，2015）。 综合观：强调运用多种手段和技术对影响水资源需求的各个方面进行管理，抑制水资源的不合理需求，从而达到节水的目的。水资源需求管理比较典型的定义是指通过一系列管理措施尽可能扩大单位用水的收益。从更广泛角度来说，水资源需求管理是为了减少人们对水资源的需求，提高水资源利用效率，避免水资源供需恶化而进行的一系列管理活动。 整体观：强调在水资源供给约束条件下，把供给方和需求方的各种形式水资源作为一个整体进行系统管理。整体观基本思路是除供给方提供的水资源外，把需求方通过需水管理而减少的水资源消耗也视为可分配的资源参与水资源管理，使开源和节流融为一体，运用市场机制和政府调控等手段，通过优化组合实现水资源的高效利用。 层次观：提倡将水资源需求管理分为三个层次，对每个层次采取不同的管理方法。**层次是技术性节水管理，其根本目标是提高水资源的利用效益，但通常技术性节水潜力有限。第二层次是内部结构性管理，涉及区域内部社会结构变化等问题，如结构性节水。第三层次是社会化管理，是水资源需求管理的*高层次。社会化管理强调充分认识水资源的社会属性，以水资源的社会属性为主线，充分利用各种外部资源来缓解局部水资源的紧缺。社会化管理阶段的关键任务是制定行之有效的水资源需求管理政策，常采用的管理措施包括制度改革、经济激励和产业结构调整等。 综合以上观点，无论是从综合观的角度，还是从整体观、层次观的角度，都有一定的科学道理，都强调了水资源需求管理的复杂性、管理手段的多样性和综合性。 2.水资源需求管理的目标和原则 水资源需求管理的目标是在水资源短缺的背景下，采取各种手段抑制水资源的不合理需求，缓解水资源供需矛盾，促进水资源的公平合理配置，实现水资源的高效利用和社会经济的可持续发展。水资源需求管理应以整体性原则为前提，实行效率优先、兼顾公平原则，*终遵循可持续原则（周玉玺，2005）。 1）整体性原则 整体性原则是水资源管理的*基本原则。遵循整体性原则必须处理好以下两个关系：一是要处理好水资源保护与经济社会发展之间的关系。自然、经济、社会是相互影响、相互关联的复合系统，人类对水资源的开发利用不仅影响水资源的时空分布格局，也影响自然、经济和社会系统各自的状态，影响三者之间的互馈关系。二是要处理好水资源系统内部各个环节之间的关系。水资源的多用途属性决定了其开发利用中涉及多个活动主体，解决水资源问题需要多个部门、多种方式协调联动。水资源的流动性、外部性和关联性，造成多个利益主体的行为相互影响、相互作用。为保证水资源系统整体效应的发挥，必须兼顾各利益主体的利益，协调和约束各利益主体的行为。因此，水资源需求管理应坚持整体性原则。 2）效率优先原则 随着水资源需求的不断增长，水资源逐渐成为一种稀缺的自然资源。为实现资源价值*大化，在水资源配置和使用中要遵循资源利用高效率原则。效率包括水资源的配置效率和利用效率两方面。配置效率体现了水资源在不同行业、不同用途之间分配的科学性和合理性。按照经济学观点，配置效率是指资源利用的边际效益在用水各部门中都相等，以获取*大的社会效益，即水资源配置达到帕累托*优。利用效率是指某个用水主体的投入产出比，反映用水主体的用水行为和用水技术，目的是追求单位资源的*大生产率。水资源利用效率受制于用水主体的技术水平和节水意识。因此，可以运用价格杠杆和定额管理等制度，约束用水主体的用水行为，以实现水资源的高效利用。 3）兼顾公平原则 效率原则反映了资源的稀缺性，公平原则体现了资源的不可替代性。对水资源而言，公平就是一切用水者皆有用水权利，且权利相等。公平原则主要包括代内公平、代际公平和生态公平。代内公平是指同一流域全体社会成员具有平等享用水资源的权利，它要求不同区域之间协调发展，以及发展效益或资源利用效益在同一区域内社会各阶层中的公平分配。代际公平是指整个人类社会成员都有平等享用水资源的权利，即当代人要留给后代人不少于自己拥有的可利用资源量，能维持水资源的再生能力，给后代人提供同等利用水资源的机会。生态公平强调人和自然的和谐发展，要求水资源管理预留足够的生态环境用水量，确保人类社会和生态环境的协调发展。 4）可持续原则 可持续原则是指通过水资源的可再生能力实现经济社会发展的可持续，实现代际间的资源分配公平。它要求近期与远期之间、当代与后代之间对水资源的利用上需要有一个协调发展、公平利用的原则，而不是掠夺性地开采和利用，甚至破坏，即当代人对水资源的利用不应使后代人正常利用水资源的权利受到破坏。 3.水资源需求管理措施分类 由于水资源需求管理本身的复杂性和方法的多样性，目前尚没有统一的分类方法。从具体管理措施角度来看，水资源需求管理措施大致可分为以下三类（表1-1）。 1）政策、法律和教育类措施 政策、法律和教育类措施主要包括政府层面（如相关政策和法律）和家庭层面（如节水技术、用水行为）的行为。政府层面措施涉及相关法律法规、产业用水定额和节水器具标准等制定。但是，我国各级政府对水资源需求管理的重要性认识不足，目前仍没有一个系统的办法或框架指导各地区如何开展水资源需求管理。在水资源立法和标准制定方面，近几十年我们也相继出台了一系列法律、标准和指导文件。但这些法律、标准和指导文件可操作性不强，实施力度不够。家庭层面，居民用水行为较为复杂，用水行为受政策、家庭收入、水价、宗教信仰、天气状况等多因素的影响。我国居民节水意识不够，节水器具普及率远低于发达国家水平，特别是经济落后地区或偏远地区。在教育类措施方面，现有节水教育形式较少，主要包括电视宣传、标语或卡片宣传、校园节水教育及节水主题日等活动，公众参与节水程度较低，节水教育效果不佳。 2）经济类措施 经济类措施主要包括水价调控和水权交易两大类（阮本清等，2003）。水价调控是水资源需求管理的重要工具之一。市场经济体制下，价格是调节商品生产和需求的重要因素，合适的价格能够使资源在社会生产和消费的各个环节上合理分配。商品价格上升将抑制该商品需求量的增长，同时又促使该商品的生产。反映在水资源领域，水价上升，将抑制水资源的过度使用，同时又使供水部门增加边际收益，从而增加水资源的供给，并引起社会净福利的增加（周玉玺和周霞，2006）。水资源的需求价格弹性使水资源需求管理成为切实可行的、有效的水资源短缺解决办法