不确定条件下政府和社会资本合作项目的弹性决策机制

绪论 0.1 研究背景 在基础设施和公共服务领域推广政府和社会资本合作模式（public-private partnership，PPP），不仅有利于缓解政府财政资金的不足，而且可以提高公共产品和服务的供给效率。在PPP模式中，政府负责公共产品和服务的监管，保证公共利益*大化；社会资本负责公共产品和服务的设计、建设、运营与维护等工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。 在《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）和《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）等文件的推动下，我国PPP项目运作进入了快速增长阶段。据2021年1月末全国PPP综合信息平台数据披露（图0.1），项目管理库累计入库项目数达10 034个，总投资额高达15.5万亿元；此外，储备清单项目累计3 362个，总投资额为3.9万亿元。 图0.1 2021年1月末全国PPP综合信息平台数据披露 尽管PPP项目在我国发展迅猛，但在实践中也存在一些运作失败的项目，如杭州湾跨海大桥、深圳梧桐山隧道、长春汇津污水处理厂等。PPP项目周期长、投资大、利益相关者多，容易诱发多种风险因素，并且风险因素之间的关系复杂，可能导致项目成本超支、进度延误、预期收益不足等问题。在前期决策面临不确定性的条件下，如果没有建立科学的风险分担及应对措施，可能会激发合作各方的矛盾甚至导致项目提前终止，使政府和社会资本蒙受巨大损失，降低社会公众的福利。这些失败PPP项目不仅引发了实务界的关注，也引发了学术界深入的思考，其中的关键问题包括： （1）如何准确识别PPP项目的关键风险，并在政府与社会资本之间实现合理的风险分担？ （2）在PPP项目合同谈判阶段，如何设计特许价格与特许期、超额收入分配与补贴、政府保证机制，使项目既能满足社会资本的收益要求，又能防止其获得暴利，保证社会福利？ （3）在PPP项目的执行阶段，如何通过合理的再谈判与提前终止补偿机制设计，使PPP项目减少争议与纠纷？ 本书在多项国家自然科学基金及省、市咨询课题的资助下，通过大量理论研究和案例调研，取得了一系列科研成果，包括PPP项目风险分担、特许价格与特许期联动调整机制、超额收入分配及补贴机制、提前终止补偿机制和政府保证机制等。这些成果不仅丰富了PPP项目的理论基础，对于PPP项目实践也具有重要的指导意义。目前，部分研究成果已经应用到多个地区PPP项目的实施方案及合同设计上，提高了项目决策的科学性与运作效率，并取得了显著的经济效益和社会效益。 0.2 PPP模式的概念界定 早在1984年我国就运作了广东沙角Ｂ电厂等一批试点BOT（build-operate- transfer，建造—营运—移交）项目，而PPP则是近些年被广泛应用的新模式。发达国家PPP模式的开展时间较早，中国在2014年之后才开始大力推行PPP，但近几年一直处于高速发展阶段，在投资规模、投资数量上已经处于领先地位。对于PPP模式的概念界定，部分国际机构给出了定义，如表0.1所示。 表0.1 国际机构对PPP模式的定义 由表0.1可知，不同机构对PPP模式的界定虽有不同，但也有许多相通之处。根据国际经验，对PPP的界定首先要明确公共部门与私人部门的合作关系和权责分配，其次是判断资产的性质（新建或存量资产），*后确定私人部门如何得到回报。根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号），PPP被定义为“政府和社会资本合作模式”，并被解释为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），政府和社会资本合作模式被解释为“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。 0.3 PPP模式的应用领域 按照全国PPP综合信息平台项目库的分类方法，PPP项目涵盖19类行业，包括能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、城镇综合开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他。在实践中，市政工程和交通运输行业PPP项目的入库数量与规模都远高于其他行业。截至2021年1月末，全国PPP综合信息平台项目管理库的项目分布情况如图0.2所示。 图0.2 2021年1月末全国PPP综合信息平台项目管理库的项目分布情况 0.4 PPP模式的付费机制 1）使用者付费 由*终消费用户直接付费购买公共产品和服务，通过“使用者付费”实现投资回报，如高速公路、桥梁、供水、供热等。 2）政府付费 由政府直接付费购买公共产品和服务，如免费道路、场馆、环境整治等。通常包括三类：①可用性付费，政府依据项目公司所提供的项目设施或服务是否符合合同约定的标准和要求来付费；②使用量付费，政府依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费，需求风险通常由项目公司和政府共同承担；③绩效付费，政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，与前两者搭配使用。 3）可行性缺口补助 使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分，如污水处理、垃圾焚烧、轨道交通等。 **篇 PPP项目风险的识别与分担