欧盟预算制度研究

　　《欧盟预算制度研究》：　　（一）欧盟预算收入来源方面的局限　　在欧盟预算收入来源中，约99%的份额是来自其自有财源系统，而自有财源系统自20世纪70年代初建立以来，一直是欧盟各方在欧盟预算问题上进行争论和博弈的重点领域。从它目前整体的运行状况来看，能够按照欧盟各方在多年度财政框架中确定的支出领域提供所必需的预算资金，所以总的来说是比较稳定的。但是，它仍然存在一些严重缺陷，主要表现在以下三个方面：　　**，现行欧盟预算自有财源系统所具有的“自有”性，在很大程度上只具有象征意义，缺乏真正的“自有”地位。欧盟预算自有财源系统，虽然名义上被称为“自有”财源，但无论是从具体收入来源类别和规模的确定还是具体类别本身的性质来看，它的“自有”性都是非常脆弱和不可靠的。欧盟预算收入来源所具有的“自有”性，虽然得到了《欧洲联盟运行条约》的确认，但是自有财源系统的具体构成要素和收入规模的上限却都被各成员国经磋商后以部长理事会条例的形式限定了。欧盟预算虽然需要欧洲议会的同意才能获得通过，但是欧洲议会却没有动议权。涉及预算内容的条例一旦*终获得各成员国的批准，欧盟委员会和欧洲议会就都无法再对其进行修改，自有财源系统中的收入来源类别也因此被严格地固定，无论是取消还是变更都不能轻易实现，自有财源系统也因此缺乏灵活性。这就是说，自有财源系统真正所具有的“自有性”，主要是在各成员国间达成一致意见的范围内的有限的“自有性”。所以，从预算收入来源的角度来看，欧盟的财政自主性较弱，主要依靠各成员国的“财政供养”，这与联合国和世界贸易组织等国际机构的预算筹集方式相似。　　具体来说，在欧盟自有财源系统中，传统自有财源是“自有”性*高的收入来源，因为它是以税种的形式将共同海关关税和糖税划人了欧盟预算的自有财源序列，该类收入在某种程度上可以说是在上缴到各成员国的财政预算收入之前，就直接上缴给欧盟预算了。即便如此，针对传统自有财源的具体征收工作还是需要依靠各成员国来代为完成，客观上仍然受到成员国的制约。而自有财源系统里的另两类自有财源——基于增值税和基于国民总收入的自有财源，则在很大程度上具有财政摊款的性质，因为它们是从各成员国的财政预算收入中按照欧盟确定的复杂的计算规则进行统计后，将应缴款项拨付给欧盟预算的。欧盟于20世纪80年代末引入的预算第四财源，实质上是将欧盟退回到了20世纪70年代以前，即自有财源系统建立之前的依靠成员国财政摊款来获得预算收入的方式。①然而，即便如此，现行欧盟预算名义上依靠“自有”财源来获得预算收入，仍然具有十分重要的意义。　　第二，欧盟预算自有财源系统较为复杂且缺乏透明度。欧盟为预算自有财源系统中的基于增值税的自有财源设计了一套较为复杂的方法来计算各成员国的应缴款项，使得欧盟公民不太容易弄清它具体的运作方式。同时，在部长理事会关于自有财源系统的决定中，还提出了一系列计算方法十分繁琐的修正条款来对一些净贡献国进行补偿。欧盟的自有财源系统“由于各种修正机制的存在变得十分复杂”②。此外，由于欧盟预算收入的具体征收工作不是由欧盟超国家机构直接负责，这使得在欧盟预算收入筹集与欧盟公民之间未能建立起直接的联系，导致欧盟公民对欧盟预算收入来源的具体情况缺乏了解，不清楚自己到底为欧盟预算提供了多少资金，也就无法客观地作出相应的期待。自有财源系统的透明度较低，甚至导致在欧盟公民之间产生了不平衡感。欧盟预算也因此经常被描绘成“一个贪得无厌的和非常昂贵的庞然大物，它将吸取的国家资源用来为无用的甚至是有害的政策融资”③。　　……