大学问:城市的兴衰--基于经济,社会,制度的逻辑(精装)

土地经济与农村问题 中国耕地保护的关键不在于土地私有化与公有化、不在于法律的广度与深度，而在于系统化的执行能力与国家治理结构的有效规划。从西方国家的耕地保护政策来看，完善耕地保护制度，对鼓励保护者的积极性起到了关键作用。 关于耕地减少的成因，主流学者认为有四点：一是农业结构不均衡导致抛荒；二是生态退耕导致耕地面积减少；三是城市化建设占用耕地；四是自然生态形成灾害。这些原因在耕地保护过程中确实存在，但导致耕地保护出现重重困难并非这些表层原因，而是利益的博弈。必须通过完整的法制工具与有效的监督才能阻断利益相关者越界的行为。要完善耕地保护制度必须从土地利用权属者与土地管理权属者两个方面考虑。土地利用权属者是农民或村民，除了要加大农民对耕地的保护权利，也要加强政府对土地破坏的监管力度。 当前存在问题不仅是因为地方政府主导“土地经济”，也因为农民对土地利用不科学，对耕地保护意识不强。随着城市化与工业化发展，中国农村劳动力出现大规模转移，农业生产与工业生产出现了劳动价值严重失衡的现象，所以大规模抛荒现象在中国东南部及中部地区较为普遍。受“土地经济”的冲击，耕地使用者对耕地的价值认知发生偏差，产生了“厌农重利”的思想，多数农民与政府在征地矛盾中主要的焦点是耕地补偿的价格问题，而不是耕地转性或流失问题。要重新树立农民正确的耕地价值观，就必须树立农民对耕地收益的预期信心，进行有效的土地流转与耕地补贴。 以美国为例，1936 年美国国会通过《土壤保护和国内配额法》。该法对“增强地力”的农作物进行补贴以提高土壤质量。1956 年的“土壤银行计划”则是战后*重要的土壤质量计划之一。所谓土壤银行计划，目的是通过短期和长期退耕一部分土地以减少过剩农产品的生产，确保增加农业收入，保护全国的土壤、水、森林和野生动物资源免遭浪费和破坏等。另外，美国法律规定农场主必须与政府签订土地退耕计划，期限的长短取决于退耕后的用途，农场主把一部分土地长期退出耕种用于植树复绿，每年可从政府那里取得补贴。此外，美国还建立表土保留制度，在耕地上搞建设时，先把耕地表层的可耕作土壤集中起来，然后运到别处造地。这些制度虽然在《中华人民共和国土地管理法》中都有提及，但没有成为专项执行的强度，更没有明确的法律对农民抛荒进行约束。 在法国，法律规定私有农地要用于农业，不准弃耕、劣耕、闲置。为此，法国政府设立专门的农地整治公司。农民在出卖土地时，必须通知农地整治公司。如果农地整治公司认为买卖不合理，它就会提出收购农民的土地。法国这种农地买卖的限制制度对中国具有一定的借鉴意义。另外，丹麦为了保证耕地权益者所控制的耕地得到有效利用，规定土地拥有者不得将耕地作为遗产赠予子女，子女要获得土地的耕种权必须按市场价格向父母购买，子女如果不热爱农业从事其他职业，父母可以把土地按市场价格转让给其他农场主。丹麦的土地政策是要保证耕地必须留用在从事农业生产的人手上，而不能成为一种商品倒卖或抛荒。 当然要实现农民对耕地种植价值的回归，必须先要实现合理的粮食市场和形成规模性的科学种植，实现产量与价格双丰收才能平衡劳动价值所存在的利差。“三农”政策是一项系统化工程，地方政府必须抛弃急功近利的理念，加大惠农政策的落实才能解决抛荒的问题。 韩国跟中国的情况十分相似，也是由国家主导工业化和城市化，自 20 世纪 60 年代以来，经济快速发展使韩国从一个传统的农业国家转变为一个新兴工业国家，但也造成了耕地的快速减少和耕地质量的下降，影响了韩国的农业发展。于是韩国采取一系列的措施保护耕地，并取得了显著的成绩。韩国政府推行的耕地保护并非就耕地而论耕地，而是从农业发展甚至国家可持续发展的高度，提出了涵盖耕地保护、利用、开发各个环节的一整套体系。韩国政府根据本国的特点实施了许多创新的管理手段，例如代耕制度和设立农地基金。代耕制度是韩国政府为防止农地的休耕和弃耕、充分利用农地而实行的，通过法定的程序，可以使耕地的使用权短时期内转让，以提高耕地的使用率。农地基金是为了筹措土地开垦和开发需要的资金，弥补因农地转变用途而导致的损失。当政府或者其他主体要转变农地的用途时都必须缴纳一定的费用用于农地开发。农地基金除了上述缴纳的费用外，还包括基金运营所产生的收益。农地基金对韩国的农地开发起到了显著作用。代耕制度和设立农地基金的管理手段对中国的耕地撂荒治理和耕地开发资金不足等情况有重要的借鉴价值。